새행정학

제1편 행정이란 무엇인가?

제1장 행정이란 무엇인가?

제1절 행정의 개념

1. 행정의 개념

□ 廣義의 行政 : 고도의 합리성을 수반한 협동적 인간노력의 한 형태

인간협동의 측면에 초점

□ 狹義의 行政 : 정부 관료제를 중심으로 행정부 구조 및 공무원의 활동을 포함하는 개념

‘行政管理說, 政治機能說, 行政行態說, 發展機能說’

□ 최근의 행정개념 : 공공문제의 해결과 관련된 활동에 초점

‘公共欲求의 充足 + 問題解決’

□ ‘행정이란 행정부가 공공목적을 달성하기 위하여 행하는 제반활동이나 내부적 관리이다.’

□ 행정개념의 기본요소

① 무엇이 공공목적인가?

② 공공목적 달성을 위한 정부와 민간의 역할분담 문제

③ 정부의 정책적, 관리적 대응

④ 정부 권위의 정당성

⑤ 행정책임의 문제

2. 행정과 경영

1) 의의 -경영행정, 행정의 경영화, 기업형 행정

□ 목적 : 혁신적인 기업가정신을 도입하여 정부부문을 효율화하자는 것

□ 내용 : 정부부문에 시장원리와 경쟁원칙을 도입하여 비효율을 제거하고 성과 지향적이며     고객지향적인 행정서비스를 제공하는 것.

□ 행정과 경영의 유사성과 차이점을 인식함으로써 ‘행정의 경영화’의 의미와 한계를 분명히     이해해야 한다.

① 유사성을 강조하는 입장 / 정치행정이원론

행정을 기술적 과정으로 인식하고 행정의 과학화를 추구하는 입장.

윌슨, 귤릭, 어윅, 페이욜, 사이먼 등

② 차이점을 강조하는 입장 / 정치행정일원론

행정의 정치적 성격과 정책결정기능을 중시하며, 행정과 경영의 차이점을 강조.

애플비와 디목 등과 발전행정론자와 신행정론자

③ 최근에는 행정과 경영 간의 유사성보다는 차이점을 더 강조하는 견해가 우세

2) 행정과 경영의 유사성

① 관리기술면

- 목표달성을 위하여 인적.물적 자원을 동원하고 활용하는 방법면

- 기획, 조직화, 통제방법, 관리기법, 사무자동화 등의 제반 관리기술 차원

- 능률주의(efficiency) 지향

② 관료제적 성격

- 순기능적 특징: 계층제, 전문화, 분업, 비정의성(非情誼性) 등

- 역기능적 특징: 형식주의, 획일주의, 할거주의 등

- 시장기능에 노출된 기업보다 정부조직이 관료제의 역기능적 성격이 강하다.

③ 협동행위

- 공동목표를 달성하기 위한 합리적이고 집단적인 협동행위인 점

- 사이먼은 행정의 본질을 의사결정(decision making)이라고 보고 있다.

3) 행정과 경영의 차이점

① 목적

- 행정은 공익 추구, 경영은 이윤의 극대화

- 행정과 경영을 구분하는 가장 핵심적인 차이점

② 법적 규제

- 행정은 경영보다 엄격한 법적 규제를 받는다.

③ 정치 권력적 성격

- 행정 : 본질적으로 정치적 성격, 공권력을 배경으로 하여 행정기능 수행.

정당, 의회, 이익단체, 국민 등에 의해 영향 및 통제 받음

- 경영 : 특별한 경우를 제외하고 정치로부터 분리, 정부가 갖는 강제력과 권력 수단을 갖    지 않음.

④ 평등성

- 행정: 모든 국민에 대하여 법 앞에 평등이라는 규범이 강하게 적용.

- 경영: 이윤추구의 목적을 실현하는 과정에서 차별대우가 용인.

⑤ 독점성

- 행정: 경쟁자가 없는 독점성을 갖고 있다.

- 기업: 자유로운 시장진입이 보장되는 한 경쟁관계에 있게 되며,

그 결과 재화 및 서비스의 질이 높아지게 된다.

⑥ 관할 및 영향의 범위

- 행정은 모든 국민이 대상, 경영은 고객관계가 형성되어 있는 범위에 한정

제2절 행정의 구조

1. 행정구조의 의의

1) 정부형태

① 광의의 정부 : 입법부, 사법부, 행정부를 모두 포함한 총체적인 정부기관을 지칭하며, 정     부를 국가통치기구 내지 국가권력구조로 본다.

② 협의의 정부: 입법부와 사법부에 대한 행정부를 의미하며, 정부를 행정부의 조직 작용의     형태로 본다(김철수,1992:331).

③ 광의의 정부형태

- 권력집중형 전제주의

- 권력분립형 입헌주의 : 대통령제와 의원내각제 등

□ 여기서의 행정의 구조는 협의의 정부형태와 관련된다.

- 법적 제도적 접근 : 행정에 대한 가장 전통적인 인식방법

2. 우리나라의 행정구조

□ 헌법 : ‘행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다.’(제66조 4항)

- 행정권의 주체는 정부

□ 중앙행정기관 : 헌법기관과 비헌법기관으로 구분

□ 헌법기관 : 기관의 영속성 보장

대통령, 국무총리, 감사원과 국무회의, 국가안전보장회의, 민주평화 통일자문회의, 국민경     제자문회의, 중앙선거관리위원회

□ 비헌법기관 : 정부조직법 또는 개별법에 규정. 기구개편이 용이

□ 대통령의 직속기관 : 대통령비서실, 대통령경호실, 국가안전기획부

□ 국무총리의 직속기관 : 부총리, 국무총리비서실, 행정조정실, 정무장관, 2원5처(재정경       제원, 통일원, 총무처, 과학기술처, 공보처, 법제처, 국가보훈처), 행정각부(14부-외무부,     내무부, 법무부, 국방부, 교육부, 문화체육부, 농림부, 통상산업부, 정보통신부, 환경부,      보건복지부, 노동부, 건설교통부, 해양수산부

□ 행정각부의 장

- 국무위원이어야 하며, 국무총리의 제청으로 대통령이 임명

- 소관사무의 결정 및 집행권을 가지며, 부령을 제정 공포하는 권한 등

3. 우리나라 행정조직의 변천과정

□ 1948년 정부수립 당시 : 11부 4처 (법과 질서의 유지기능에 초점)

□ 1961년 : 1원 12부 2처 3청 (경제발전추진체제로 개편, 현행 정부조직의 골격 형성)

□ 1997년 현재(36개) : 2원 14부 5처 14청 1외국

□ 1960년대 : 경제기획원, 건설부, 공보부, 법제처, 원호처, 과학기술처, 국토통일원 신설

- 경제개발을 추진하기 위한 조직구조

□ 1970년대 : 동력자원부 신설 - 두 차례의 에너지 위기

□ 1980년대 : 노동부, 체육부, 환경처 신설 - 노동문제, 환경문제가 대두, 서울 올림픽

□ 1990년대 : 국제화. 정보화, 복지 및 사회간접자본 수요, 작은 정부 구현

- 각 시대에 따른 행정수요를 반영하여 정부기구가 생김.

제3절 행정의 기능

1. 행정기능의 분류

□ 행정기능 : 정부가 제도상 또는 사실상 담당 처리하는 행정사무. 정부가 하는 일

1) 활동영역에 의한 분류

① 행정이 추구하는 목적을 중시한 분류로서 국민들에게 직접 간접으로 혜택이 돌아간다고     생각되는 기능을 중심으로 한 분류방법

② 주요기능 : 국민을 직접 대상으로 하는 활동 - 주권적 기능, 경제적 기능, 사회적 기능,     교육 문화적 기능 등

③ 부수적 기능 : 직접적으로 국민을 대상으로 하는 것이 아니라 공무원 및 행정을 위해 존     재하는 활동 - 인사행정, 예산 및 회계, 조달 및 시설관리, 통제 및 감사, 법률 및 소송     상의 기능 등

④ 주요기능

- 법과 질서유지 기능 : 내무부, 법무부, 안기부 등

- 국방 및 외교기능: 국방부, 외무부, 통일원, 국가안전보장회의 등

- 경제적 기능 : 재정경제원, 통상산업부, 농림부, 건설교통부, 정보통신부, 과학기술처, 해     양수산부 등

- 사회적 기능 : 보건복지부, 노동부, 환경부, 국가보훈처 등

- 교육 문화적 기능 : 교육부, 문화체육부, 공보처 등

<1994년 총무처의 정부기능 분석결과>

□ 단위기능 중심

- 산업경제부문(53%), 국가관리부문(26%), 사회문화부문(21%), 세부분야별(10%이상), 국가관리부문의 국내 질서유지분야(16%), 산업경제부문의 사회간접자본분야(15%), 1차산업분야 (13%), 재정 금융 지원분야(11%), 사회문화부문의 복지 후생분야(12%)

2) 기능수준별 분류

□ 대기능 : 국(局)수준의 정책기능

□ 중기능 : 과(課)수준의 관리기능

□ 소기능 : 계(係)수준의 운영기능

□ 단위업무 : 최소단위의 독립된 개별사무

3) 활동과정의 성질에 의한 분류

□ 정부가 실질분야의 존재목적을 추구하는 수단 및 과정을 중시하는 방법으로서 그 성질에     의한 분류방법

(1) 기획.집행 기능

□ 기획기능 : 정책결정이나 계획수립을 위한 기능(38%)

□ 집행기능 : 이미 결정된 정책이나 계획을 집행하기 위한 기능(62%)

- 정책결정에 치중하는 부처 : 과학기술처, 재정경제원 등

- 정책집행 위주의 부처 ; 검찰청, 국세청, 보건복지부, 교육부, 내무부 등

(2) 규제, 조장, 중재 기능

① 규제기능 : 법령에 근거하여 국민들의 생활을 일률적으로 금지하거나 제한하는 기능

② 조장 및 지원기능 : 특정분야의 사업이나 활동을 적극적으로 조장하거나 지원하는 기능

③ 중재 및 조정기능 : 사회내에서 이해 당사자들 간에 분쟁이 발생했을 때 정부가 그 사이     에 서서 이해관계를 조정하고 양측의 합의를 구해내어 중재하는 기능

□ 규제적 성격의 업무 : 31%

□ 비규제적 성격의 업무 : 69%

□ 규제 기능을 주로 맡고 있는 부처 : 병무청, 환경부 등

□ 비규제 기능을 주로 담당하고 있는 부처 : 통계청, 통일원, 과학기술처 등

2. 우리나라 행정기능의 변천과정

1) 행정기능의 변천유형

□ 행정기능의 범위 및 강도

- 정치경제체제 : 민주주의 국가 < 권위주의 국가(자본주의체제) < 공산주의체제

+- 야경국가시대 : [최소의 행정이 최선의 정부]

+- 복지국가시대 : [최대의 봉사가 최선의 정부]

+- 최근 경향 : [작은 정부론] (신보수주의 흐름)

2) 우리나라 행정기능의 변천과정

□ 시대별 변천과정

- 1940년대와 1950년대

독립에 따른 국가건설을 위한 기본적 기능, 농지개혁기 능, 귀속재산의 처분 관리기능, 한    국전쟁으로 인한 피해복구기능

- 1960년대와 1970년대

국가발전을 위한 국가기획기능, 경제성장을 위한 각종 규제와 지원기능, 국토의 효율적     개발과 이용을 위한 건설기능, 자주국방태세 확립을 위한 기능, 경제발전의 도약단계 이    행에 따른 각종 조정 기능, 국제적 자원난 극복을 위한 기능, 사회복지의 기반조성을 위    한 기능, 평화통일기반조성을 위한 남북대화기능 등

- 1980년대

민주화와 민간부문의 자율성 제고기능, 경제안정 및 국제화시대에 따른 개방화정책추진기    능, 사회복지시설의 확충기능, 지방화와 지역간 균형발전을 위한 기능 등

- 1990년대

국제화와 WTO체제에 대응한 통상외교기능, 지방자치 실시에 의한 자치기반조성기능, 정    보화를 위한 정보체제 구축기능, 사회간접자본투자기능 등

□ 정부예산의 기능적 분류의 변천내용

- 방위비와 경제개발비는 완만하게 감소하는 추세, 교육비와 사회개발비, 지방재정교부금은    완만하게 증가하는 추세

□ 경제부문에서의 정부역할

- 1946-1960년 : 규칙제정자

- 1961-1977년 : 지원자

- 1978년 이후 : 규제자

제4절 행정의 담당자

1. 공무원의 분류

1) 국가공무원과 지방공무원

□ 국가공무원법과 지방공무원법이 따로 제정되어 있다.

□ 국가공무원 : 국가사무를 수행하고 그들에 대한 보수는 국비로 지급.

□ 지방공무원 : 지방자치단체에 의해 임명되거나 선거에 의해 지방자치단체에 취임하는 공     무원으로서 그들의 보수는 지방비에서 지급되는 것이 원칙.

2) 경력직 공무원과 특수경력직 공무원

□ 경력직 공무원

- 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되며 평생토록 공무원으로 근무할 것이      예정되는 공무원.

① 일반직공무원 : 기술 연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하며 직군 직렬별로 분류되     는 공무원

② 특정직공무원 : 법관 검사 외무공무원 경찰공무원 소방공무원 교육공무원 군인 군무원      및 안전기획부의 직원과 특수 분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률이 특정직     공무원으로 지정하는 공무원

③ 기능직공무원 : 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원

□ 특수경력직 공무원

- 경력직 공무원을 제외한 나머지의 공무원을 지칭.

① 정무직공무원 : 선거에 의하여 취임되는 공무원 및 국무총리, 감사원장, 각 부처의 장 차     관, 국가안전기획부의 부 차장 등과 같이 주로 정치적 판단이나 정책결정을 담당하는 고     급공무원

② 별정직공무원 : 국회전문위원, 감사원사무차장, 국가안전기획부의 기획조정실장, 비서관     등과 같이 주로 정치적으로 임명되는 공무원

③ 전문직공무원 : 국가와 채용계약에 의하여 일정한 기간 동안 연구 또는 기술업무에 종사     하는 전문가들

④ 고용직공무원 : 정부내에서 단순한 노무에 종사하는 사람들

3) 공무원의 계급(직급)체계

□ 담당직무의 책임도와 난이도를 반영하여 계급(직급)체계를 형성

① 일반직공무원 : 1 - 9급의 9계급체계(연구직, 지도직, 의료직 제외)

② 기능직공무원 : 1 - 10등급

③ 특정직공무원 : 각 개별 법률에 의하여 별도 계급(직급)체계 유지

④  정무직, 별정직, 전문직, 고용직 등의 특수경력직 공무원 : 계급구분이 없다.

2. 공무원 정원의 증가추이

□ 행정기구의 팽창과 더불어 공무원의 수는 계속 증가

□ 인구수와 대비한 공무원 수를 외국과 비교할 때에 아직도 우리나라의 공무원 수는 상대     적으로 적은 편에 속한다.

□ 파킨슨의 법칙(Parkinson's Law)

- 공무원의 수는 해야 할 업무의 경중이나 그 유무에 관계없이 일정비율로 증가한다.

- 파킨슨은 공무원 수가 증가하는 이유로 ‘부하배증의 법칙’(제1공리), ‘업무배증의 법칙’(제    2공리)으로 들고 있다.

새행정학

제1편 행정이란 무엇인가?

제2장 행정의 환경

제1절 행정과 정치

□ 정치의 정의

- 국가의사의 창조와 결정 및 그 행사를 둘러싼 사람들의 활동

- 지배복종 관계로서의 강제적 사회통제 작용

□ 정치를 행정과 구분하여 정의할 때는 정치의 특징을, 강제나 제재를 동반한 정책결정 과     정에서 찾는다.

- 정치체제 : ‘정책결정 과정’으로 구성

- 행정체제 : 정치과정을 통해 형성된 정책을 단순히 ‘집행’하는 것으로 인식

□ 20세기 들어 대부분의 행정학자들은 행정과 정치 사이에는 여러 접촉점이 존재하며, 양     자 사이에는 상호침투와 결합관계가 있다는 점을 받아들이고 있다.

1. 행정과 정치: 이원론과 일원론

■ 정치 ․ 행정이원론 - 정치와 행정을 명백히 구분하는 입장

- 행정과 정치를 구별하는 가장 간단한 방법 : ‘사람’ 기준

- 행정 : 행정인이 하는 일

- 정치 : 정치인이 하는 일

□ 그러나 이 구별은 행정과 정치의 본질을 잘 설명해 주지는 못한다.

- 정치 : 국민들의 의사를 수렴하는 ‘가치개입적 행위’

- 행정 : 수렴된 의사를 실행에 옮기는 ‘가치중립적 행위’

□ 정치 ․ 행정이원론은 정치의 영역인 입법부에서 법률의 형식으로 정책을 결정하면, 행정     부에서는 이를 단순히 집행하는 것으로 인식

□ 행정을 정책의 효율적 집행을 위한 관리기술, 즉 경영으로 파악 - 기술적 행정학(技術的     行政學)

■ 정치 ․ 행정 일원론

□ 1930년대의 뉴딜(New Deal)정책 이후, 고우스(J.M. Gaus), 화이트(L.D. White), 디목      (M.E. Dimock), 애플비(P.M. Appleby) 등

□ 행정의 전문화, 신속한 정책결정의 필요성 등으로 행정부가 정책결정에서 적극적인 역할     을 수행할 수밖에 없다는 논거 - 기능적 행정학(機能的 行政學)

□ 1940년대 들어 사이먼(H.A. Simon) 등 행태주의 학자들은 새이원론 제기.

- 이들의 학문적 정향은 행정의 정책결정 기능을 인정한다는 점에서 기존의 이원론과 구분

- 행정의 과학화를 위해 사실판단과 가치판단을 구분하여, 행정연구를 사실판단에 국한할      것을 주창

□ 1960년대 발전행정론 : 행정우위론의 입장에서 새일원론이 제기

- 정치, 경제 등 다른 사회체계가 미처 발전하지 못한 발전도상국에서 시급한 국가발전사업    을 추진하기 위해서는 행정조직이 주도적인 역할을 수행할 수밖에 없다는 측면에서 이해.

- 행정우위론은 행정에 대한 정치통제의 민주원칙에 벗어날 뿐만 아니라, 관료주의화를 촉    진함으로써 행정의 책임성과 대응성의 확보를 어렵게 한다는 비판을 받고 있다.

2. 행정에 대한 정치적 통제와 관료제의 자율성

□ 행정의 대응성과 능률성 간의 상충관계

- 민주주의의 구현을 위해 행정에 대한 정치적 통제 원칙의 확립 추구, 의회의 통제와, 직    업공무원들은 선출직 공무원과 정무관들에 대해 책임

- 관료제의 자율성과 정치적 중립 및 공무원의 신분보장을 주창하는 베버-윌슨식 행정관      (行政觀 ): 행정의 전문화와 기술화를 통한 능률성 제고에 초점

- 일반적으로 대응성과 능률성 사이에는 상충관계 존재: 어떻게 조화시킬 것인가의 문제가    초점

- 민주정부가 직면하고 있는 핵심적인 딜레마 : 전문화된 관료집단을 어떻게 민주적 방법으    로 행동하도록 만들 것인가

□ 관료제의 자율성(autonomy of bureaucracy)

- 관료제는 정치권력 구조 내에서 작동함에도 불구하고 스스로의 논리를 지니고 있는 현상    을 개념화한 것

- 관료제의 자율성: 정치권력이 자신에게 집행을 요구한 정책을 무능과 부패로 무산시키거    나, 좀 더 적극적으로 관료제의 제도화된 자기이익을 유지하기 위해 자기이익 실현에 유    리하도록 집행하는 현상

□ 당초 정책집행을 위한 중립적 수단으로 발달된 정부관료제가 행정의 전문화와 복잡화로     정책집행은 물론 정책결정 과정에서도 주도적인 역할을 수행

- 국민에 대한 관료적 대응성의 확보가 중요한 과제로 대두

3. 한국에서의 행정과 정치

1) 역사적 유산

□ 조선시대

- 행정이 유교사상에 뿌리, 행정은 곧 ‘통치’를 의미

- 민본행정 추구

- ‘사람의 지배’, 정치와 행정이 분리되지 않고 서로 융합

□ 일제시대

- 조선총독부를 중심으로 ‘무단정치’

- 효율적으로 통제하고 수탈하기 위한 억압적 군사행정으로서의 성격

□ 미군정 시기 : 미국인 행정고문에 의한 행정

- 이 시기까지의 행정은 곧 통제, 억압, 감시 등의 의미로 이해

2) 현대 한국정치와 행정

□ 정부수립 당시 : 미군정시대의 남조선 과도정부의 행정조직 거의 그대로 유지

□ 제1공화국

- 정치적 경쟁원리, 지방자치제도 시행, 삼권분립 원칙 충실

- 행정과 정치가 어느 정도 균형적 관계를 유지

□ 제2공화국

- 내각책임제로 바뀜에 따라서 대대적인 행정기구개편.

- 민주적 절차 존중

- 행정에 대한 정치 우위의 관계

□ 제3 ․ 4공화국

- 군출신관료와 민간인 기술관료들의 연합으로 이루어진 일종의 군부관료체제

- 초거대기구(중앙정보부, 경제기획원, 대통령 비서실)들이 출현: 놀라운 경제성장과 민주정    치의 퇴보는 이 세 조직의 일사불란한 정책결정과 강압적인 정책집행에 그 원인

- 정치에 대한 행정 우위의 체제

□ 제5 ․ 6공화국

- 군부관료체제로서의 기본적 성격이 거의 그대로 유지

- 제6공화국은 권위주의적 질서가 부분적으로 해체되는 과도기적 민주화 지향

- 정치에 대한 행정 우위의 체제

□ 김영삼 행정부

- 민주적 질서의 제도화 추구 : 국민의 요구투입 활성화, 지방자치제 등

- 후반기 개혁의지 미흡

□ 행정과 정치의 구별과 그 관계에 대한 논의는 민주주의의 확립을 전제로 할 때에만 그      의미가 있다.

제2절 행정과 경제

1. 행정에 대한 경제의 영향

□ 역사적 고찰

- 19세기 작은 정부하에서의 행정의 기능은 입법부에서 제정한 법률의 기계적이고 충실한    집행이었고 행정부의 자유재량의 여지는 엄격히 제한되었다.

- 자본주의의 발전에 따른 노사대립, 독점의 심화, 소득분배의 악화 등 여러 가지 문제점들    이 많이 대두하게 되었다. 따라서 행정이 소극적이고 기계적인 역할에서 벗어나 점점 더    적극적으로 민간부문에 개입하게 되었다.

- Wilson의 논문(1887년)은 이와 같은 경제적 여건의 변화에 따라 행정의 기능과 규모가     확대되어 행정의 능률성이 전보다 더욱 중요해진 상황에서 등장

- 1929년의 대공황: 행정의 기능과 규모 대폭 확대

Keynes의 이론 : 민간경제에 대한 행정의 적극적인 역할을 강조

Roosevelt대통령은 이에 기초하여 여러 가지 방법으로 민간경제에 개입

□ 경제체제

- 지휘경제체제 : 모든 부문이 국가의 전체적인 독점상태에 있기 때문에 행정이 모든 부문    을 직접적으로 통제. 행정의 기능과 규모도 자본주의적 시장경제체제하의 행정의 기능과    규모보다 훨씬 크다.

- 자본주의적 시장경제

행정은 민간경제의 부작용을 해소하는 사후적이고 소극적인 질서유지자, 조정자의 역할에    그침. 행정의 규모도 과거의 소련과 같은 사회주의국가에 비해서는 작은 편

- 발전도상국

불리한 경제적 여건으로 인해 행정이 적극적으로 경제발전을 선도(유도발전)하게 되고 이    에 따라 행정의 기능과 규모가 선진국의 경우보다 더 큰 것이 보통

- 우리나라 1960-70년대에 행정이 수행한 기능은 바로 이와 같은 것을 반영

1980년대 이후 경제의 규모가 커지고 복잡성, 전문성이 증대함에 따라 행정이 명령통제    방식에 의하여 국민경제의 모든 부문에 깊숙이 개입하는 것이 어려워지고 오히려 비효율    성과 부작용이 커지게 되었다.

- 1980년대 이후 작은 정부, 민간주도경제로의 전환이 시도되고, 1980년대말 이후부터는     각종 정부규제가 완화되거나 폐지되고 있다. 여러 가지 유인제도를 통하여 민간부문을 일    정한 방향으로 유도하는 간접적인 방식이 점차 확대

- 이러한 점들에 비추어 보면 경제적 요인이 행정의 기능과 규모, 성격에 얼마나 많은 영향    을 주는지를 잘 알 수 있다.

2. 경제에 대한 행정의 영향

□ 행정이 경제에 미치는 영향은 국가의 발전형태에 따라 다르다.

- 자율발전형의 경우 : 경제에 대한 행정의 영향은 소극적이고 사후적. 정부는 국방과 질서    유지, 직업이나 노동이동의 자유의 보장, 화폐신용체제의 정비, 교육제도의 확립 등 순조    로운 경제발전을 위한 여러 여건들을 마련해주는 데에 주력. 여러 가지 시장실패요인들     을 교정하는 기능을 담당.

- 1930년대에 와서 Keynes이론의 영향으로 정부의 적극적인 재정정책을 통한 경기조절기    능이 강조됨에 따라 경제에 대한 행정의 영향은 과거보다 많이 증대

□ 현대정부의 경제적 역할 (Anderson)

(1) 경제적 하부구조(economic infrastructure)의 마련

(2) 공공재의 공급

(3) 경제집단들간의 갈등의 조정 및 해결

(4) 경쟁 유지

(5) 자연자원의 개발 관리 및 환경오염 방지

(6) 사회복지정책 시행

(7) 경제안정 도모

□ 발전도상국의 경우

- 정부는 위의 기능들 외에 경제성장촉진기능 기능 수행.

- 발전도상국은 유도발전이 불가피

- 발전도상국의 행정은 선진국에 비하여 훨씬 강력한 기능을 수행, 경제에 대한 행정의 영     향이 매우 크며 정치를 압도

- 1960년대 이후의 우리나라 경제성장과정에서 행정의 역할은 결정적인 것이라고 할 수 있    을 정도로 경제에 대한 행정의 영향은 지대

제3절 행정과 사회

1. 행정의 사회의존성

□ 행정의 사회의존적 측면에서 행정-사회 관계를 다루는 분석

- Parsons의 체계론적 관점에 의해 크게 영향을 받음

- 행정문화론, 행정관료들의 사회적 배경과 그 영향에 관한 연구 등

□ 체계론에서의 관심은 사회행위자들 간에 공유되는 가치체계의 습득 및 수용에 대한 것

- 1970년대의 [정치사회학]

정치사회화는 특정 가치관의 습득이 특정의 정치적 행태를 유발한다는 믿음 아래 한 개인    이나 집단이 어떠한 정치적 행태를 보일 것이냐라는 문제의 답을 사회화 과정에서 찾고자    하는 노력에서 나타난 개념.

- 예컨데 교육정도, 출신지역, 종교적 배경, 사회계층 등의 사회적 배경의 차이에 따라서 정    당선호가 다르게 나타난다는 많은 연구가 이러한 관점을 반영

- 행정학 : 행정관료들의 사회적 배경에 대한 조직관리 측면에서의 분석.

사회적 배경이 행정관료의 행태를 설명하는 중요한 요인이라는 것이 이러한 연구의 전제.    행정인의 사회적 배경은 그 사람의 성격, 경험, 지식 등을 규율하고, 따라서 행동양식까지    도 규제하게 되는 가장 중요한 요인 중의 하나로 간주.

- 정치사회학에서의 최근의 연구결과

한 개인이 성장하면서 특수한 사회집단의 규범과 가치를 습득하는 사회화과정(일차적 사    회화)보다 그 개인이 직업집단에 소속되면서 그 집단의 가치와 태도를 학습하여 사회화되    는 과정(이차적 사회화 또는 기관사회화)이 더욱 그 사람의 행태를 결정하는 요인이 되고    있음을 지적.

“공무원은 이차적 사회화(내부사회화) 과정에서 공적인 것뿐만 아니라 비공식적인 것까지    습득하게 된다. 상관 동료 민 기관 부하 하급기관 등에 대한 태도 규범 행동양식 등을 함    께 배우게 되는 것이다.”

- 행정문화론

행정문화 : 행정체계나 행정과정에 있어서 행정행태를 규율하고 조건짓는 감정 신념 태도    가 융합된 가치체계

행정문화가 행정행태를 결정짓는 가장 중요한 요인이라 간주

예) 전통적인 유교문화→권위주의적 행정문화→공무원들의 권위주의적인 행태

□ 사회가 행정에 미치는 영향은 주로 행정체계에 유입되는 사회적 신념이나 가치 또는 문     화가 특수한 행정행태를 유발한다는 측면에서 분석

- 행정과정은 사회의존적

2. 행정이 사회에 미치는 영향

□ 행정은 공공정책을 통하여 사회에 심대한 영향.

- 사회문제를 해결하는 과정에서 사회의 미래에 대한 방향을 결정. 현대의 복잡한 산업사회     에서는 행정이 사회변동을 유도하고 관리할 필요성이 나타난다.

□ 행정이 사회에 미치는 영향의 관점에서는 사회란 국가 또는 정부와 대립되는 영역을 가     리키는 것으로 개념화되어 다루어지고 있다. 이 관점은 사회의 생존이나 발전을 위해서     행정이 사회를 규제하고 지도하는 적극적 역할을 해야 한다는 인식을 내포.

- 이러한 인식변화의 이유와 배경

(1) 정부의 적극적 역할과 개입의 근거에 대한 경제학적 설명

(2) 행정에 사회변동의 관리라는 역할을 부여할 때 의지하는 논의

(1) 자유주의사상 : 정부의 역할을 질서유지기능만에 국한하는 자유방임주의의 정부관이 지      배적(20세기) - 정부의 적극적 개입 옹호.

경제학적 접근을 따르는 학자들은 정부정책을 공공재의 문제로 설명하거나 시장실패의      상황과 관련짓고 있다.

(2) 행정이 사회변동을 관리할 필요성이 제기된 것은 종래의 구조기능론이 개방체계론이라      는 이름으로 변모하는 배경과 관계가 깊다.

- 사회를 체계의 관점에서 봤을 때, 환경변화에 대응한 체계유지의 측면에서 체계내부의 사    회적 변동을 유발하고 관리하여 체계의 적응력을 제고하는 것이 필수적. 조종(steering)     기능은 행정이 담당.

- 체계의 효과적인 적응을 위하여 사회를 규제하고 관리하는 것이 필요하고, 이때의 조종기    준은 요구되는 변동이 체계유지에 기능적이냐 하는 것이다.

새행정학

제1편 행정이란 무엇인가?

제3장 행정학의 학문적 성격과 접근방법

제1절 행정학의 학문적 성격

1. 사회과학으로서의 행정학

1) 사회과학이란 무엇인가?

□ 학문에 대한 개념정의 : 연구대상이 무엇이며, 어떤 연구방법을 사용하는가?

□ 사회과학 : ‘사회현상’이라는 연구대상을 ‘과학적인 연구방법’을 동원하여 연구하는 학문

□ 사회현상 연구의 원조

- 플라톤의 정치이론, 아리스토텔레스의 정치체제에 관한 비교연구 등

- 토마스 아퀴나스, 이븐 할둔, 마키아벨리, 보댕, 그로티우스, 홉스 등

□ 18세기 이전의 연구들 : 연역, 귀납, 검증 등을 기본논리로 삼고 있는 과학적인 방법을     따르지 않았다는 점에서 현대적 의미의 사회과학이라고 부르지 않음

□ 역사적으로 볼 때 사회과학은 시민사회의 성립과 관계가 깊다.

- 시민사회가 가장 먼저 성립되었던 영국에서 최초로 사회과학이 등장

- 정치학이 먼저 출발, 경제학이 뒤를 이었다.

- 프랑스 : 18-19 세기에 걸쳐 사회학이 대표적인 학문으로 등장

- 독일 : 19세기, 역사학이 대표적인 사회과학

□ 사회과학이라는 용어가 등장하기 전까지는 사회학, 정신과학, 문화과학, 인문과학, 인간    과학 등의 용어가 사용

□ ‘사회과학’이라는 용어

- 1883년에 칼 멩거, 1895에는 에밀 뒤르켐, 1904년에 막스 베버가 인간 공동체에 관한     과학을 사회과학으로 부르면서 널리 사용

2) 분과학문으로서의 행정학

□ 최초의 행정연구 : 프러시아의 빌헬름 1세가 잠재력있는 관료를 양성하기 위해 1727년     대학의 학위과정에 설강한 관방학을 시초로 보고 있다.

□ 현대 행정학의 기원: Wilson(1887)의 ‘행정의 연구’

행정학이 하나의 분과학문으로서 성립 발전해온 것은 겨우 1세기.

□ 행정학의 정체성의 위기

- 타학문에 비해 비교적 짧은 학문적 역사. 응용사회과학.

- 행정학은 아직도 견고한 이론적 기초를 개발해야 할 입장.

- 행정학에는 모호하고, 불명확하고, 부정확한 부분이 많은 것도 사실.

- 이론가들과 실무가들이 거의 서로 연계를 갖고 있지 않음.

- 개념의 의미, 접근방법, 연구방법, 독자성과 범위의 한계 등에 관해서 상당한 견해차.

- 이러한 학문적 사정과 관련하여 행정학이 하나의 분과학문으로서의 독자성(identity)이 있    느냐는 논란이 자주 제기되어 왔다.

□ 독자적인 분과학문으로 인정받기 위해서 갖추어야 할 조건

① 고유한 연구주제가 있어야 하고,

② 주제와 관련한 분야의 현상을 체계적으로 설명할 수 있는 이론이 정립되어 있어야 하며,

③ 개념적 경계가 뚜렷해야 한다.

□ 행정학은 공공행정 현상이라는 고유한 연구주제를 가지고 연구하고 있다지만 공공행정도    따지고 보면 행정 일반의 한 변형이나 다른 측면에 지나지 않는다는 비판을 받기도 한다.    또한 행정학은 다른 사회과학의 학문들과는 독립적이면서 행정학 고유의 체계적인 이론의    실체가 존재하지 않는다는 비판도 받고 있다.

□ 행정학뿐만 아니라 모든 학문은 그 내용을 보면 다른 학문의 이론을 수용한 것, 수용하    여 발전시킨 것, 독자적으로 발전시킨 것으로 구분해 볼 수 있다. 학문의 성격상 이 세     부분이 차지하는 비중에 다소 차이가 있을 뿐.

- 순수과학일수록 독자적으로 발전시킨 이론이 차지하는 비중이 클 것이고, 반면에 응용과    학일수록 수용한 이론이나 수용하여 발전시킨 이론이 차지하는 비중이 클 것이다.

□ 행정학의 종합 학문적 성격

- 연구대상인 행정현상 자체가 복합적인 성격과 다면성을 지님.

- 인접 학문으로부터 많은 이론과 지식을 받아들여 행정현상의 연구에 이용된다.

- 예 : 심리학(개인의 행동), 사회학(집단의 행동 및 전체사회의 행동), 정치학(권력작용),     경제학(재화와 서비스의 생산 및 배분), 경영학(관리기법), 법학(제도), 철학(가치와 연구방    법론)

□ 학문을 경계에 의해 독자성을 규정하기 보다는 그 연구대상 또는 주제가 타학문과 구별    되는 중점을 갖고 있느냐의 여부에 의하여 결정해야 할 것.

- 행정학은 다른 학문에 비해 수용된 이론이 많은 것이 사실이지만, 나름대로의 축적된 지    식을 갖고 있으며, 연구대상 또는 연구주제가 다른 학문과 분명히 구별되는 중점을 갖고    있어서 종합학문으로서의 하나의 분과학문으로 성립하는 데에는 문제가 없다고 보아야 할    것이다.

2. 행정학의 전문직업적 성격

□ 현대적 의미의 행정이 시작한 것 : 전문직업관료의 필요성이 인식되었기 때문. 최초의 체    계적인 연구도 관리를 양성하기 위해서 이루어졌기 때문에 행정학의 전문직업적 성격은     행정학이 태동될 때부터 고유한 것.

□ 행정학은 정부관료제를 중심으로 한 행정현상을 연구하고 정치학 경제학 사회학 등 여러    학문의 지식을 기초로 하여 행정학이라는 하나의 학문체계를 구축. 전문직업인인 행정가    를 양성하는 것을 주요한 목표의 하나로 삼고 있다.

- 행정학은 분명히 전문직업적 성격을 지닌 학문. (의학에 비유됨)

□ 순수학문

- 지식 자체의 추구에 비중을 두는 학문(철학, 미학, 사회학, 정치학, 심리학, 경제학 등)

- 직업적 성격을 띤 학문 : 지식을 실생활에 응용하는 학문(행정학, 의학, 약학, 법학, 경영    학, 사회사업학, 신학 등)

□ 행정학이 전문성을 지녔느냐 혹은 행정가를 전문직업이라고 볼 수 있느냐에 대해 의문을    제기하기도 한다.

- 행정은 공공서비스에 대한 충성의 맹세에 기반.

- 제재가 뒤따르는 직업윤리의 엄격한 강령에 의해 뒷받침.

- 이런 강령은 공익의 철학에 뿌리.

- 따라서, 행정은 모든 관점, 즉 전문적인 훈련, 독특한 기술, 헌신적인 생애를 통한 봉사,     분명한 지식체계 등에 있어서 전문직업이라고 인정해야 한다.

□ Price

- 지식을 발견하는 과학자가 되기 위해서는 가장 장기간의 공식훈련을 필요.

- 지식을 응용하는 전문가는 그 다음으로 긴 기간의 훈련을 필요.

- 정치가들이 목적과 가치를 선택하게 되면 행정가들이 이러한 목적과 가치를 구현.

- 행정인들이 정치가들보다는 오랜 공식적인 훈련이 필요하나 전문가에 비해서는 짧은 훈    련 기간이 필요.

□ 행정이 전문직업적인 성격이 있는가 없는가의 문제를 ‘정도의 문제’로 파악하는 편이 옳    을 것.

- 행정가는 의사나 법률가에 비해 전문직업적인 성격이 다소 떨어지는 것은 사실.

- 그러나 사회가 복잡해지고 전문화됨에 따라 행정현상이나 정책문제도 그만큼 복잡해지고    있어서 이러한 문제들을 다루는 행정가들에게 점차 많은 전문성을 요구.

- 따라서 행정학은 전문직업적 교육의 성격을 많이 띠고 있다.

3. 행정학의 기술성과 과학성

□ 어떤 학문이 과학과 기술 중 어느 측면에 더욱 중점을 두느냐에 따라 그 학문의 과학성    과 기술성이 논해질 것이다.

□ 행정학에서 기술성이나 전문성을 강조했던 Waldo도 과학성을 부인하지는 않았으며, 동    시에 과학성을 강조하였던 Simon도 행정학의 기술성을 인정.

1) 행정학의 기술성

- Waldo의 기술성(Art 또는 Professional) : 행정의 활동자체를 처방하고 치료하는 행위

- Simon의 기술성(Practice) : 정해진 목표를 어떻게 하면 효율적으로 성취하는가의 방법    을 의미

- 백완기의 기술성 : 어떻게(how)를 중심으로 실용성, 실천성, 처방성, 명령성을 내포하는    것으로 파악

□ 기술이란 개념은 자연과학분야에서나 사회과학분야에서 문제해결에 초점.

- 현실 문제의 해결을 통한 인간복지의 증진에 유용한 실용적인 지식.

□ 미국의 초기 행정학자들은 관리기술이나 행정의 원리를 발견하려는 데 초점.

- 행정학의 기술성 강조.

- 이들은 행정의 과학적 연구를 표방하고 있었으나 따지고 보면 사실은 행정의 과학성이     아니라 기술성이었다.

□ Marx와 Sayre

- 행정학의 과학성을 의식적으로 배격, 처방과 실천 위주의 기술성을 강조.

- 행정학이 순수한 과학성을 지나치게 강조하면 결국 현실적합성이나 실천적 타당성을 잃    게 된다고 지적.

- 이러한 주장은 후기행태주의 연구경향과도 맥을 같이 하며, 이들이 1970년대 전후에 새    로 이 나타난 신행정학파.

- 행정학의 과학성을 배격. 행정학에서 가치문제, 문제해결 지향성, 처방성, 실천성 등을 강    조. 과학성 위주의 기존의 행정학은 현실문제를 해결할 수 없는 적실성이 결여된 학문이    라고 비판. 행정학의 정책지향적 연구를 강조. 정책학의 발전에 기틀을 제공.

2) 행정학의 과학성

□ 과학 : 사회현상이나 자연현상의 인과적 설명에 초점을 두고 있는 객관적 지식. 어떤 현    상의 원인과 결과에 관한 규칙성을 발견하여 일반론(generalization)을 만들고 이러한 일    반론을 체계적으로 연결하여 그 분야의 이론을 구축하게 되면 이러한 이론은 그 분야의     여러 현상들을 설명해주기도 하며 예측할 수 있게 하는 유용한 지식이 되는 것.

□ 과학성 : ‘왜’를 중심으로 설명성, 인과성, 객관성 및 유형성을 강조하는 것.

- 행정학의 과학성 문제는 행정현상과 관련하여 어느 정도 견고한 이론적 체계를 구축할     수 있고 동시에 이를 통해 행정현상을 어느 정도 설명하고 예측할 수 있느냐에 관한 것.    과학으로서의 행정학 연구는 행정현상의 여러 가지 변수 간의 관계를 논리적, 실증적, 체    계적으로 구성하는 경험적 이론화의 작업에 전념.

- 행정학의 과학성 문제는 행태주의 연구경향에 의해 주요하게 제기.

- 행태주의자들 : 제도나 구조보다 인간의 행태에 보다 큰 관심. 인접학문과의 학문적 연계    를 강조하기 시작. 가치와 사실을 엄격히 구분. 연구방법에서 과학적 조사연구의 엄격한     기준 적용. 이론이나 모델의 구성에서 논리적 치밀성, 개념의 조작적 정의, 가설의 경험    적 검증, 자료의 수량적 처리 등을 강조.

따라서 행정학 연구에서 처방보다는 학문의 과학화에 역점.

□ 대표적인 학자: H. A. Simon과 M. Landau

- 논리실증주의에 바탕을 두어 경험적 접근방법을 주장.

- 행정현상 중에서 의사결정(decision making)이 가장 중요한 연구 대상.

- 초기의 행정학자들의 원리들은 과학적이라기보다는 규범적인 것이라고 지적.

- 행정원리가 보편적인 것이 아니고 문화종속적인 것이며, 너무 피상적이고 단순하며 현실    성이 결여된 것이라고 비판.

- 행정에 관한 객관적인 분석 위주의 과학적인 연구가 오히려 현실문제의 해결에 더욱 신    뢰할 수 있는 지식을 제공할 수 있다고 믿고 있었다.

- 실천 위주의 행정학 연구보다는 과학적인 연구를 강조.

- 실천적 기술 위주의 행정학은 즉각적인 문제해결에 대한 처방만을 일삼기 때문에 연구결    과가 단편적인 성격에서 벗어나기 어려우며, 일관성 있는 지식체계를 구축할 수 없다. 행    정학이 기술성에 지나치게 의존하게 되면 학문 이전의 수준에 머물게 된다는 비판을 받게    된다.

3) 행정학의 종합적 성격

□ 행정이 과학이냐, 기술이냐에 대한 논쟁은 학문이 처한 사회적 상황과 관련.

- 학문의 유용성은 그 사회가 안고 있는 제반 문제를 해결하는데 그 학문이 어느 정도 유    용한 지식을 제공하느냐에 달려 있다.

□ 학문의 과학성을 강조하던 경향은 그 전의 학문들이 현실문제의 해결이라는 미명 아래     지나치게 주관적이고 비체계적인 지식에 기반을 두고 있다는 점에 대한 비판에서 비롯.

학문의 기술성을 강조하는 경향은 그 전의 학문이 객관적이고 신뢰할 수 있는 지식만을     강조한 나머지 가치판단 문제를 의도적으로 배제하여 그 사회가 나아가야 할 방향을 제시    하지도 못하고 급박한 현실문제를 제대로 해결할 수 없다는 학문의 적실성에 대한 비판에    서 비롯.

- 오늘날의 행정학 연구는 과학성과 기술성을 동시에 고려해야 한다.

□ 사회현상 인식에 대한 논쟁

- 경험론자 : 경험을 통한 지식만이 유일하게 신뢰할 수 있는 것이라고 주장

- 관념론자 : 직관이나 관념을 통한 직접적 인지가 오히려 현상의 정확한 인식을 가능하게    한다고 주장

- 이러한 연구방법은 서로 양립 가능.

- 사회현상을 경험적 자료를 바탕으로 체계적으로 연구하는 것은 물론 연구자의 상상력이    나 창의력을 바탕으로 사회현상의 이면에 깔린 진정한 의미를 파악하고 나아가서 사회문    제를 해결할 수 있는 창의적 대안을 강구하는 것이 사회과학자들의 임무.

□ 행정학이 응용사회과학이라는 점을 인식한다면 행정학의 과학성과 기술성에 대한 지나친     논의는 더 이상 실익이 없는 논쟁이다.

행정학은 행정현상과 관련한 행정인과 각종 제도적 장치는 물론 사회가 안고 있는 각종     정책적 문제를 해결하는데 필요한 과학적 지식과 기술을 축적해야 함

4. 행정학의 보편성과 특수성

□ 행정학의 토착화 문제와 관련

□ 이론 속에 내포된 일반법칙이 어느 정도 보편적인가의 문제는 결국 그 이론의 적용범위     를 말해주는 것.

- 사회현상이란 특정한 역사적 상황이나 문화적 맥락 속에서 이루어지기 때문에 그 나름의    독특한 성격을 갖기 마련. 이러한 역사적 문화적 특수성을 초월하는 일반이론을 구축하기    란 쉽지 않다.

- 무수한 역사적 현상을 관류하거나 문화적 장벽을 뛰어 넘는 보편적 인과법칙 내지 일정    한 경향성을 전적으로 부정하기도 어렵다. 따라서 각국의 역사적 상황이나 문화적 장벽을    뛰어 넘는 보편적 일반이론을 구축하려는 사회과학자들의 노력을 무모하다고 일축하기도    어렵다.

□ 행정이론이란 사회현상의 하나인 행정현상에 관한 일반적 법칙을 포함하고 있는 체계적    으로 연결된 일단의 언명들. 행정현상이란 그 국가의 정치체계의 맥락 속에서 나타나며,    동시에 사회 문화적 환경에 의해 크게 영향을 받게 된다. 따라서 국가의 정치체계나 사     회 문화적 환경이 바뀌게 되면 행정도 바뀌게 된다.

□ 1950년대 비교행정이 발달하게 된 이유도 이와 맥을 같이 한다.

- 미국의 행정학자들은 자신들의 행정이론이 세계적 보편성을 띠고 있다고 믿었으나 그 이    론의 적용 한계가 있다는 것을 발견.

- 많은 행정학자들이 유사한 정치체계나 혹은 문화권 내의 보편적인 행정이론, 소위 중범위    이론의 개발에 관심을 기울임 - 비교행정의 발달

□ 외국에서 성공적인 제도라도 그 제도를 도입하기 위해서는 적어도 그 나라와 우리나라가     처해 있는 상황의 유사성이 전제되어야 한다. 이것은 곧 행정이론의 보편성과 특수성 때     문이다.

□ 외국의 제도를 도입할 수 있다는 것은 행정이론의 보편성 때문이며, 동시에 상황의 유사     성을 확인해야 한다는 것은 행정이론의 특수성 때문.

□ 행정이론의 보편성과 특수성 문제는 외국이론의 수용과 관련하여 논의

- 외국의 행정현상에 관한 이론이 한국적 상황에도 그대로 타당할 것이라고 전제하여 무비    판적으로 수용하는 것은 문제.

- 외국의 이론은 그 사회에 관한 보편적 언명이기 때문에 한국의 상황에는 전적으로 맞지    않다는 것도 문제.

- 외국의 이론을 수용하는 경우 그것이 한국적 상황에 적용 가능한지에 대한 엄밀한 경험    적 검토가 이루어져야 할 것이다.

5. 행정학의 가치판단과 가치중립성

□ 사회과학연구에서 몰가치적인 객관성을 가져야 한다는 주장이 강력하게 대두된 것은 베    버의 논문 ‘사회과학적 및 사회정책적 인식에서의 객관성’에서 비롯.

- 베버는 개인적인 세계관이 사회과학의 논의 속에 스며드는 경향이 있음을 비판. 윤리적     가치판단은 가치철학의 문제이지 경험과학인 사회과학의 방법이 될 수 없다. 인간의 기본    적 가치에 대한 궁극적인 합리적 근거는 있을 수 없다.

□ 사회과학의 몰가치성을 주장하는 학자들은 자료의 수집과 분석 과정에서 객관성의 확보    를 무엇보다도 중시. 타인이 확인할 수 있는 증거의 제시를 강조.

- 과학으로서의 행정학 정립을 위해서는 연구자의 조사 및 분석 과정에서 가능한 한 편향    된 사고를 줄이고 객관성을 높이는 것이 요구된다.

□ 사회과학 연구에서 가치판단문제를 완전히 배제할 수는 없다는 주장도 있다.

- 사회현상은 객관적인 실체로 존재하는 것이 아니라 연구자의 정신이나 의식 자체에 의하    여 선택되고 구성되기 때문

- 사회과학자의 관찰영역인 사회적 실재나 현상은 그 속에서 살고, 생각하고, 의사소통하고,    행위하는 사람들에게 특정한 의미를 갖는 것.

- 이러한 의미를 파악하는 것은 사회과학 연구에서 상당히 중요하며, 이러한 의미파악 과정    에서 연구자의 가치판단이 개입.

□ 규범적 지향(normative orientation)의 연구

- 무엇이 합리적이고 정당하며 선에 입각한 행정인지를 따져보는데 더 큰 관심.

- 목적․수단 관계에서 볼 때 주로 목적에 대해 관심을 두는 것이며, 가치판단문제가 연구    의 주류를 이룬다.

□ 실천적 지향(practical orientation)의 연구 : 역시 가치판단 문제 개입.

- 행정학이 현실의 행정문제를 해결하려는 실천적 성격을 강력히 띠고 있으므로 행정학 연    구는 경험적 사실관계에 관한 체계적인 지식은 물론 올바른 가치판단에 기초를 두어야 할    것이다.

- 행정학 연구에서 가치판단의 개입은 불가피

제2절 행정학의 접근방법

1. 접근방법의 의의

□ 접근방법

- 학문 연구에서 무엇을 어떻게 연구할 것인가와 관련하여 제시되는 견해나 관점. 그 분야    의 연구활동을 안내해주는 일종의 일반적인 전략이나 지향

□ 접근방법의 발견적(heuristic) 기능. 접근방법은 그 분야의 학문 연구에 있어서 유용한     가설을 설정하는 데 좋은 아이디어를 제공

□ 행정학은 다양한 접근방법을 통해 연구되고 있다.

- 접근방법들이 상호 배타적인 것이 아니라 상호 보완적으로 사용될 수 있다.

□ 미시적 접근방법과 거시적 접근방법 : 분석수준과 관련

- 미시적 접근방법은 분석수준을 개인이라는 가장 작은 단위에서 출발하며,

- 거시적 분석은 정치 행정체계라는 가장 큰 단위부터 시작

- 방법론적 개체주의와 신비주의 사이의 논쟁과 관련

- 주제단위(subject unit) : 관찰하게 되는 단위

- 대상단위(object unit) : 설명하려고 하는 단위

- 미시적 접근방법 : 대상단위보다 주제단위가 더 작은 경우

- 거시적 접근방법 : 대상단위보다 주제단위가 더 큰 경우

□ 행정학에서 접근방법들이 다양한 이유

- 행정학이 응용사회과학이기 때문에 인접 사회과학 분야에서 사용되고 있는 다양한 접근    방법들이 필요에 따라 행정학 연구의 곳곳에서 사용되고 있기 때문

- 사회과학의 연구방법과 관련한 방법론상의 논쟁을 통해서 알 수 있듯이 과학적인 연구방    법에 따른 접근방법과 대안적인 연구방법으로서의 접근방법 때문

- <예> 과학적 연구방법을 전제로 한 것 : 행태주의 접근방법, 체제론적 접근방법 대안적     인 접근방법: 현상학적 접근방법, 해석학적 접근방법, 비판이론, 역사적 접근방법 등.

2. 역사적 접근방법(historical approach)

□ 19세기 미국 정치학은 역사적 학문으로 간주되었다.

- 그래서 역사학과 정치학 사이에 별로 차이가 인식되지 않았고, 후자는 전자의 한 분과 학    문으로 인식.

- 역사는 과거의 정치이고, 정치는 현재의 역사

□ 역사적 접근방법은 각종 정치행정제도의 진정한 성격과 그 제도가 형성되어 온 특수한     방법을 인식하는 유일한 수단을 제공.

- 현대의 정치 행정적 사건들을 자세하게 묘사. 일종의 사례연구

□ 기본적 전제 : 과거와 현재의 사건들은 무수한 방식으로 상호 연결되어 있으며, 어떠한     시기든 인간의 존재는 결코 유리되어 있는 것이 아니라 불가피하게 과거와 연결되어 있     다.

- 역사학파들은 인간존재의 순환성을 강조. 과거를 보다 잘 이해하게 되면 현재의 문제를     보다 효과적으로 해결할 수 있다. 발생론적 설명 방식 사용

□ 인간정신의 역사성과 지식의 상대성을 강조하는 학자들은 과학적 연구방법보다는 오히려    역사적 접근방법을 통해 행정현상이나 혹은 사회현상을 보다 정확하게 인식할 수 있다고    한다. 인간의 경험은 의식 자체에 의하여 선택되고 구성되며, 이러한 의식은 시대와 문화    에 따라 변화하기 때문.

3. 법률적 제도론적 접근방법(legalistic-institutional approach)

□ 행정학 연구의 초기 접근방법. 오늘날에도 널리 사용.

- 행정과정의 합법성과 법률에 기반을 둔 제도를 강조.

□ 법률적 접근방법의 경우에도 정치 행정학자들이 법률체계의 연구에만 한정하여 연구하는    것은 아니며, 각종 정치 행정 제도에 관한 헌법적 혹은 법률적 측면의 연구도 한다.

- 방법론상의 문제에는 별로 관심을 갖지 않으며, 연구 결과로서 나타나는 일반론은 흔히     조직구조와 미국정부의 삼부에 대한 헌법상의 권한과 책임의 위임에 대한 공식적 분석에    기반을 두고 있다.

□ 초기의 주요 강조점은 책임의 규범적 문제에 있다. 초점은 흔히 선거를 통해 구성되는     정부부문과 일반 시민에 대한 행정의 책임을 확보하는 방안에 맞추어져 있다.

- 20세기 초까지 행정이란 행정법의 일부로 고려: 합법성이나 책임성이 가장 중요한 문제.    법률적 접근방법은 법률에 따른 행정의 규범적 측면에 초점.

□ 제도론적 접근방법은 역사적 접근방법과 법률적 접근방법에 대한 반발로서 생김

- 단순히 정치의 역사나 법률이 아니라 정치 실제에 대한 연구에 관심.

- 가장 분명한 정치적 실제는 정치적 제도: 입법부, 행정부, 사법부 연구.

- 정치제도에 대한 설명보다는 오히려 자세한 기술(description)에 관심

□ 법률적 제도론적 연구의 예

- 입법부, 행정부, 사법부 사이의 관계, 각 부처 간의 관계, 중앙정부와 지방정부 사이의 권    한과 사무의 배분 등을 헌법과 정부조직법 등 관련 법규를 중심으로 한 연구. 정부의 각    종 인사제도나 예산제도 등을 관련 법규를 중심으로 연구

□ 비판

- 행정의 동태적인 측면을 파악하는 데 어려움.

- 특히 전후 미국으로부터 각종 행정제도가 도입되었으나 성공하지 못하고, 오히려 제도와    실제 간의 불일치나 괴리 현상이 초래된 것은 이 접근방법의 한계를 단적으로 드러낸 것.

4. 관리기능적 접근방법(mangement functional approach)

□ 행정의 효율성과 생산성을 강조.

- 행정 효율성과 성과는 합리적인 조직구조의 개편과 그리고 기획, 예산 및 인사관리와 같    은 관리기능에 달려있다는 견해.

□ 초기의 연구들은 인간을 경제적 이윤을 추구하는 합리적 존재로 가정. 행정의 효율성과    생산성을 높일 수 있는 행정의 제원리를 발견하는 데 많은 관심.

- 행정의 과제란 작업, 사람, 장소 간의 체계적 관계를 설정하고, 권한과 책임을 합리적으로    배열하고, 책임이 이행되도록 통제장치를 마련하는 데 있다.

□ 최초의 연구는 Woodrow Wilson의 ‘행정의 연구’

- 전통적인 행정학 연구는 모두 행정의 효율성과 생산성을 강조하고 관리기능적 접근방법    에 기반

- Taylor의 ‘과학적 관리의 제원리’, Willoughby의 ‘행정의 제원리’, Gulick의

‘POSDCORB’와 부성조직의 원리, Barnard의 ‘관리자 기능론’ 등

□ 초기의 관리기능적 접근방법에 대한 비판과 함께 새로운 조직관리의 전략이 연구되기 시    작. Mayo의 Hawthorne연구에서 Argyris의 자아실현적 이론에 이르기까지 많은 인간관    계론 연구들.

- 초기의 연구들에 대한 비판

(1) 조직 내의 개인의 역할과 비공식 조직을 무시하고 있으며 의사결정이 이루어질 때 최종    적으로는 인간에 의해 이루어진다는 사실을 간과하고 있다.

(2) 인간을 경제적인 합리적 존재로 가정하고 있으나 인간은 복잡한 사회심리적 존재이다.

- 인간관계론은 인간에 대한 기본가정과 관리전략에서 초기의 연구와는 차이.

- 근본적으로 행정에서 효율성과 생산성을 강조하고 행정의 관리기능적인 측면을 중시하며,    행정조직을 폐쇄체제로 보고 있다는 점에서 초기의 연구와 차이가 없다.

□ 비판

- 그들이 내세우는 행정 원리들이 상호간에 모순되며, 과학적 근거가 없다.

- 행정을 외적 환경요인, 특히 정치적 환경과 관련시키지 않았다.

5. 생태론적 접근방법(ecological approach)

□ 행정현상을 자연적, 사회적, 문화적 환경과 관련시켜 이해.

- 서구의 행정제도가 후진국에서 잘 작동되지 않는 이유는 사회 문화적 환경이 다르기 때    문.

□ 생태론적 접근방법은 행정체제의 개방성을 강조하고 있으며, 분석수준이 행위자 개인보    다는 집합적 행위나 제도에 주어지고 있어 거시적 분석의 성격을 띠고 있다.

□ John M. Gaus(1947) : 정치학 및 문화인류학 등에서 발전된 생태론적 접근방법을 행정    학에 도입.

- 행정에 영향을 미치는 환경적 요인 : 국민(people), 장소(place), 과학적 기술(physical      technology), 사회적 기술(social technology), 욕구와 사조(wishes and ideas), 재난       (catastrophe), 그리고 개성(personality) 등 7가지

□ Fred Riggs : ‘농업사회(agraria)와 산업사회(industria)’라는 비교행정연구모형을 제시.

- 행정의 환경변수 : 경제적 기초, 사회구조, 이념적 요인, 통신 및 정치체제 등 5가지. 환    경요소가 농업사회와 산업사회의 행정에 각각 어떻게 영향을 미치는가를 설명.

□ 생태론적 접근방법은 후진국의 행정현상을 설명하는 데 크게 기여. 행정의 보편적 이론    보다는 중범위이론의 구축에 자극을 주어 행정학의 과학화에 기여.

□ 비판

- 행정을 환경적 요소에 의해 영향을 받는 것으로만 보고 있어 행정의 환경에 대한 적극적    이고 주체적인 역할을 좌시했다.

- 행정현상을 환경과 관련시켜 진단과 설명은 잘 하지만, 행정이 추구해야 할 목표나 방향    을 전혀 제시하지 못하고 있다.

6. 행태론적 접근방법(behavioral approach)

□ 행정인의 행태에 연구의 초점. 행정학의 주요 관심사는 정치 행정제도 내의 행정인의 행    위나 활동.

□ 행태주의 연구경향 : 1930년대 초 유럽의 사회과학자들이 미국으로 유입되면서 부터.

- Charles Merriam의 공로 : 1920년대에 Chicago대학에서 정치학의 새로운 움직임을 주     도 했고 현대의 대표적인 행태주의학자들을 가르쳤으며, 따라서 이들의 생각은 그의 영    향을 많이 받았다고 한다.

□ 행태론적 접근방법의 특징

(1) 사회현상도 자연과학과 마찬가지로 엄밀한 과학적 연구가 가능하다고 봄.

(2) 사회현상을 관찰가능한 객관적 대상으로 보며, 인간의 주관이나 의식을 배제해야 하며,    인식론적 근거로서 논리실증주의를 신봉하고 있다.

(3) 행태주의는 명백한 자극과 반응으로 볼 수 있는 행위 또는 행동만을 연구대상으로 삼는    심리학적 행동주의(psychological behaviorism)와는 달리 특정 질문에 따른 반응을 통해     파악해 볼 수 있는 태도, 의견, 개성 등도 행태에 포함시키고 있다.

(4) 행태의 규칙성, 상관성, 및 인과성을 경험적으로 입증하고 설명할 수 있다고 본다.

(5) 연구에 있어서 가치와 사실을 명백히 구분하고 가치중립성을 지키고 있다.

(6) 개념의 조작적 정의를 통해 객관적인 측정방법을 사용하며, 자료를 계량적 방법에 의해    분석한다.

(7) 행태주의는 집단의 고유한 특성을 인정하지 않는 방법론적 개체주의의 입장을 취한다.

(8) 행태주의는 사회과학이 행태에 공통된 관심을 갖고 있기 때문에 통합된다고 보고 있다.

□ 행태주의 운동은 논리실증주의를 강조하던 Simon(1945)이 ‘행정행태론’을 발표한 후에     행정학 분야에서도 크게 발전. 그는 행정현상에 대한 경험적 연구와 방법론적 엄격성을     통해 행정학의  과학화를 기할 수 있다고 보았다.

- 행정현상을 의사결정과정으로 파악하고, 행정가의 행위도 의사결정과 연결되어 있다는 것    이다. 의사결정에 관한 과학적 연구가 행정학 연구의 핵심.

□ 비판 : 1960년대 중반부터 소장 정치학자들

- 행태주의는 인간의 외면적인 객관적 행태를 관찰하고 설명하지만, 그 행태 이면의 진정한    의미를 파악하지 못한다.

- 객관적으로 존재하는 사실의 세계만을 다루게 되므로 경험적 보수주의에 빠진다.

- 사회과학 분야에서 가치와 사실을 분리시키고 가치판단을 배제시키는 것은 적절하지 않    다.

- 본질이나 실체의 파악은 연구방법보다 중요하며, 따라서 사회문제의 핵심을 파악하는 것    이 도구적인 연구방법보다 중시되어야 한다.

- 지식인은 사회의 문제를 해결하는 데 자신의 지식을 적극적으로 활용하여야 한다.

- 행태주의 연구들이 너무나 사소한 문제에만 관심을 집중시키고 급박한 사회적 문제에는    소홀히 하고 있다.

7. 후기행태주의(post-behavioralism)

□ 1960년대 미국사회: 흑인폭동과 월남전에 대한 반전 데모

- 행태주의 연구는 당면한 사회적 문제를 해결하는데 아무런 도움을 주지 못함.

- Johnson행정부가 "위대한 사회의 건설"이라는 기치 하에 사회복지정책을 대대적으로 추    진하는 데에 지적 지원을 크게 제공하지 못함.

- 이에 대한 비판이 젊은 정치학자들 사이에 고조되기 시작.

□ 1960년대 말에 David Easton은 정치학의 새로운 혁명으로서의 후기행태주의

(post-behavioralism)가 시작되었음을 선언.

- 후기행태주의의 성격 : ‘적실성의 신조’(credo of relevance)와 ‘실행(action)’

□ 후기행태주의 접근방법은 가치평가적인 정책연구를 지향하고, 정책학의 발전에 견인차     역할

- 행정학 분야에서도 1960년대 말부터 신행정론자들에 의해서 후기행태주의 접근방법이 도    입되기 시작. 정책지향적인 연구, 가치판단의 문제, 바람직한 사회를 위한 정책목표에 관    한 문제, 새로운 행정이념으로서의 사회적 형평성 등의 문제에 많은 관심을 갖게 되었다.

8. 체제적 접근방법(system approach)

□ 체제적 접근방법은 자연현상이나 사회현상을 전체의 한 부분으로 본다.

- 모든 체제가 상호작용하는 여러 구성요소로 이루어져 있고, 체제는 환경과 구별되는 경계    가 있으며, 이것이 체계와 외부와의 구분을 밝혀 준다.

□ 체제는 유기체로서 자기 고유의 속성을 유지하려는 성향을 갖고 있으며, 이러한 자기유    지에 혼란을 주는 요소가 들어오면, 이것을 균형화시킴으로써 본래의 자기상태로 돌아가    려고 한다 : 항상성(homeostasis)

- 체제의 변화나 성장은 기존의 균형상태에서 일어나지 않고 구성요소 중의 어느 하나에     변화가 생기거나 새로운 이질적 요소가 투입될 때 일어난다.

□ Parsons : 체제가 그 목적을 달성하기 위해 각기 다른 하위체제가 4가지 기능을 수행.

- 적응(adaptation)기능 : 환경의 변화에 적응

- 목표달성(goal attainment)기능 : 유형무형의 가치 창출

- 통합(integration)기능 : 목표달성을 위하여 하위체제의 활동을 조정

- 유형유지(pattern maintenance)기능 : 체제가 갖고 있는 가치체계를 보존하고 제도화된    체계를 유지

□ 체제는 환경으로부터 요구와 지지라는 투입을 받아 산출로 전환시키는 기능을 수행하며,    이러한 산출은 환경으로 내보내지게 되며, 환류를 통해 다시 체제로 투입됨으로써 계속적    인 순환이 이루어진다.

□ 정치현상이나 행정현상에 대한 체제적 접근방법을 도입한 대표적인 학자는 David         Easton과 Ira Sharkansky이다.

□ David Easton의 정치체제에 대한 설명

- 요구 : 정치체제로부터 보다 많은 편익을 얻기 위하여 개인적으로나 혹은 집단적으로 수    행하는 활동

- 지지 : 세금을 내거나 국방의무를 수행하는 등 체제에 대한 인적 물적 자원의 제공과 그    리고 그 체제의 정당성을 인정해 주는 활동

- 정치체제의 산물은 흔히 정책으로 보며, 이러한 정책은 환경인 다른 체제나 혹은 국민들    의 생활에 영향을 미치게 되며, 이것이 환류되어 다시 정치체제에 대한 새로운 투입이 일    어나게 된다.

□ 비판

- 정태성과 현상유지(status quo)적 성격을 띠고 있어 목적성을 띤 변화나 정치 사회의 변     화나 발전을 잘 설명하지 못한다.

- 체제론적 접근방법은 행정과 환경과의 교호작용을 강조하지만 특히 발전도상국의 경우     행정의 환경에 대한 독립변수적인 성격을 충분히 설명하지 못한다. 안정적인 선진국의 행    정현상을 연구하는 데 적합한 접근방법.

- 체제론적 접근방법은 거시적 접근방법이므로 체제의 전체적인 국면은 잘 다루고 있으나    체제의 구체적인 운영이나 행태적인 측면은 잘 다루지 못한다.

- 정치 행정현상에서 특수한 인물의 성격, 개성, 리더쉽 등이 큰 비중을 차지하는 경우 이    를 과소평가하기 쉬우며, 행정현상에서 중요한 권력, 의사전달, 정책결정 등의 문제나 혹    은 행정의 가치문제를 고려하지 못한다.

9. 공공선택론적 접근방법(public choice approach)

□ 현대 정치경제학자들이 개발

- 행정학 분야에 이 접근방법을 도입 발전시킨 대표적인 학자는 오스트롬(Vincent Ostrom    and Elinor Ostrom) 부부

- 공공선택이론 : ‘비시장적 의사결정(non-market decision making)의 경제학적 연구 혹    은 정치학에 경제학을 응용하는 연구’(D. Mueller)

□ 정부 : 공공재의 생산자, 시민: 공공재의 소비자

- 시민의 편익을 극대화할 수 있는 서비스의 공급과 생산은 공공부문의 시장경제화를 통해    가능.

- 공공서비스를 독점적으로 공급하는 전통적인 정부관료제는 시민의 요구에 민감하게 반응    을 보일 수 없는 제도적 장치이며, 동시에 조직화된 압력단체들의 영향 하에 공공서비스    를 독점적으로 공급하고 소비자인 시민의 선택을 억압한다.

- 정부실패(government failure)의 원인.

□ 공공선택론자들은 공공서비스를 제공할 때에 시민 개개인의 선호와 선택을 존중하고, 경    쟁을 통하여 서비스를 생산하고 공급하게 함으로써 행정의 대응성을 높일 수 있다는 것이    다.

□ 공공선택론적 접근방법의 기본 가정

- 방법론적 개체주의의 입장에 따라 분석의 기본단위는 개인이며, 이러한 개인은 경제적 합    리적 존재로서 자기이익추구적(self-interested)이다.

- 개인들은 공공재를 최소의 비용으로 향유하려고 하기 때문에 공동으로 사용하게 될 재화    와 용역의 공급과 개선에는 개인들이 자발적인 의욕을 보이지 않을 것이며, 동시에 공익    추구를 위해 자발적으로 단체를 구성하지도 않을 것이다.

- 공공재의 효율적인 공급과 생산을 위해서는 제도적 장치의 마련을 통해서 가능하다. 제도    적 장치는 일단의 규칙으로서 재화와 용역의 생산과 소비에 참여하는 사람들의 행태, 즉    의사결정에 영향을 미치게 된다.

- 전통적인 정부관료제 조직은 공공서비스의 공급과 생산에 바람직한 제도적 장치가 되지    못하며, 정부의 각 수준에 맞는 분권적이고 다양한 규모의 제도적 장치가 마련되어야 한    다. 이러한 견해를 신제도론적 접근방법이라고 부른다.

□ 윌슨류의 패러다임

- 어떠한 정치체제도 단일의 권력 중추가 항상 존재하며, 그것에 의해서 정부가 통제를 받    고, 권력이 분산될수록 점점 더 무책임해지게 된다.

- 정치가 행정의 업무를 설정하지만 행정은 정치의 영역 밖에 있으며, 행정기능에 관한 한    모든 정부는 강한 구조적 유사성을 지닌다.

- 전문적으로 훈련된 공무원을 계층적으로 완벽히 서열화하는 것은 좋은 행정을 위한 구조    적인 조건이며, 이렇게 될 때 행정의 능률성이 극대화되며, 동시에 인류복지의 증진이 이    루어진다.

- 윌슨 식의 행정이론은 프랑스 관료제에서 그 모형을 찾을 수 있으며, 베버의 관료제 이론    이 이와 유사한 이론이라고 보고 있다.

□ 사이먼의 행정행태론

- 지금까지 수용되고 있던 행정원리들 간의 일관성의 결여와 비과학성을 지적

- 행정행위를 평가하기 위한 하나의 규범으로서 효율성 기준을 설정하는 것을 중요 과제로    삼았다.

- 계층제의 완벽한 서열화가 반드시 가장 효율적인 조직형태라고 생각하지는 않았고, 다양    한 대안적인 조직형태들의 상대적인 효율성 평가는 경험적으로 검증되어야 한다는 것이     다.

□ 오스트롬 : 민주적 행정이론

- 관료들도 다른 인간과 마찬가지로 부패할 수 있으며, 따라서 권력이 분산되지 않거나 혹    은 권력 상호 간에 제약과 통제가 가해지지 않는다면 이기적인 목적을 위해 권력을 남용    하려는 사람들에 의해 정치권력은 독점된다.

- 헌법구조가 집단 구성원 사이의 의사결정권을 배분하며, 민주사회에서 조직장치를 변경하    거나 새로이 설립하는 과업은 헌법적 의사결정의 문제이다.

- 공공재와 공공서비스의 공급은 다양한 의사결정자의 결정에 달려 있으며, 이들을 효율적    으로 공급하기 위해서는 이에 적합한 조직적 장치가 필요하다.

- 어떤 관할권 내에서 복수의 거부권을 지닌 다양한 결정체 사이에 권한을 분산하거나 다    양한 규모의 다수의 중첩적인 관할권의 개발은 급격한 변동 상황 속에서 인류의 복지를     증진시킬 수 있는 안정적인 정치질서를 유지하기 위한 필수조건이라고 보고 있다.

□ 결국 공공선택적 접근방법은 의사결정자로서의 개인, 공공재와 공공서비스의 성격, 그리    고 의사결정구조에 분석의 초점을 맞추고 있다. 이 접근방법은 공공재의 공급이라는 집단    행동의 문제를 중심대상으로 삼으면서, 특히 조직 내의 의사결정 장치의 문제를 다루고     있다.

- 오스트롬은 정부조직체의 경우 다조직적 장치의 유용성을 강조하고 있으며, 이러한 제도    적 장치는 각 기관 사이의 다양성을 고려한 합의와 그리고 기관 간의 갈등을 해결할 수     있는 메카니즘을 내포하고 있다고 본다.

- 가장 핵심적인 개념은 권한의 분산과 관할권의 중첩이며, 이러한 중첩되는 체계가 관련집    단의 이익에 보다 잘 부응할 수 있다.

□ 공공선택이론은 기존의 행정질서와 행정이론이 노정시키고 있는 문제점들을 극복해 보려    는 새로운 접근방법.

- 시민들의 다양한 요구와 선호에 민감하게 부응할 수 있는 제도적 장치의 마련에 관심: 민    주행정의 구현이란 관점에서 높이 평가

□ 비판

- 현실세계가 전적으로 효용극대화를 추구하는 개인들로 구성되었다고 보며, 그 세계에서는    인간의 가치나 개인의 자유는 생각지도 않고 단지 경제적 선택만이 고려되는 것으로 보지    만 이것은 현실적이지 못하다.

- 자유시장의 논리를 공공부문에 도입하려는 이 접근방법에는 시장실패라는 그 나름의 고    유한 한계를 안고 있다.

- 경쟁시장의 논리는 그 자체가 현상유지와 균형이론에 집착하는 것이라고 해서 오래 전부    터 비판을 받아 왔다. 또한 처방책이 현실적합성이 높지 않다.

10. 현상학적 접근방법(phenomenological approach)

□ 실증주의와 행태주의가 내세우는 과학적인 연구방법에 대해 반기.

- 사회현상은 자연현상처럼 사람과 동떨어진 객체로 존재하는 것이 아니라, 그 속에 참여하

는 사람들의 의식, 생각, 언어, 개념 등으로 구성되며, 그들의 상호주관적             (inter-subjective)인 경험으로 이룩된다.

- 사회과학에서 형성하는 사유대상(thought objects) 또는 정신적 구성물은 자연과학의 그    것과는 본질적으로 다르다.

- 자연과학자가 탐구하는 자연의 세계는 아무런 의미도 없지만, 사회과학자의 관찰영역인     사회적 실재는 그 속에서 살고, 생각하고, 의사소통하고, 행위하는 사람들에게 특정한 의    미와 현실적합성(relevance)을 띤다.

□ 현상학적 접근방법은 사회과학 연구에서 경험적 관찰을 지나치게 한정시키기보다는, 일    상생활의 상식적인 생각 속에서 인간행위를 이해하고, 그 이면에 깔린 동기나 목표로서     설명되는 '경험의 형식'까지도 포함시킨다면 훨씬 더 풍부한 인간행위의 이해가 가능하다    고 본다.

□ 행정학에 현상학적 접근방법을 도입한 연구는 Harmon의 행위이론.

- 행위이론은 인간의 행위가 합목적적이고 의도적이며, 인간은 그들이 종사하고 있는 활동    과 관련해서 그들 자신을 성찰할 수 있는 책임있는 행위자임을 암시

- 주체와 객체 간의 상호작용 과정을 통해서 조직은 창조되고 유지될 수 있으며, 행위지향    적인 행정은 다른 개인들의 현실을 이해하고 공감할 수 있는 행위지향적인 개인들에 의해    서만 가능하다.

□ 현상학적 접근방법은 근본적으로 행정학 연구를 행정가의 일상적인 실제적 측면을 강조    하는 미시적 관점으로의 방향전환을 시도하는 것이며, 많은 거시적인 문제들은 인간의 상    호작용과 이해를 통해 해결될 수 있다는 것이다.

□ 현상학적 접근방법은 과학적 연구방법을 통해서는 파악하지 못했던 인간의 주관적 관념,    의식 및 동기 등의 의미를 더 적절하게 다루고 이해할 가능성을 제시하여 주고 있어 연구    의 적실성을 높여줄 수 있다.

- 또한 조직문제를 파악할 때 폭넓은 철학적 사고방식과 준거의 틀을 제공해 줄 수 있다.     나아가 과학적 연구가 지향하는 가치중립적인 연구에서 가치비판적이고 가치평가적인 연    구를 할 수 있게 함으로써 정책연구에 기여할 수 있다.

11. 신제도론적 접근방법(neo-institutional approach)

□ 제도란 일단의 규칙을 의미하며, 따라서 정부활동의 결과, 즉 성과에 영향을 미치는 제도    적 장치를 규명하는 데 초점

□ 경제적 생산활동의 결과(outcomes)는 경제활동과 사회를 지배하는 정치적 사회적 제도    (institution)인 일단의 규칙(rules)에 크게 달려 있다.

- 신제도론적 경제학에 기반

□ 엘리너 오스트롬은 다양한 인식론적 관점들을 탄력적으로 수용해야 할 필요성을 강조,     동시에 다학문적 접근방법(multi-disciplinary approach)의 필요성도 역설

- 제도를 여러 수준으로 나눌 수 있으며, 헌법수준의 제도 안에 집단 수준의 제도가 있으     며, 그리고 집단수준의 제도 안에 운영수준의 제도가 있다. 따라서 제도 분석은 분석 수    준을 분명히 하여야 하며, 상하위에 있는 제도와의 연계 속에서 분석이 이루어져야 한다.

□ 신제도론자들은 생산활동에 참여하는 인간은 주어진 상황 하에서 자신의 후생이나 이익    을 극대화시키는 합리적인 행위자라고 가정하고 있다.

- 그리고 정부활동의 결과는 그 활동에 참여하는 사람들의 교호작용의 유형에 따라 달라지    는데, 이러한 교호작용의 유형은 행위자의 선호, 정보처리 능력, 개인의 선택기준 등 행위    상황에 있는 참여자인 행위자의 특성과 행위상황(action situation)에 의해 결정된다.

- 행위상황의 요소를 식별하고 이런 요소가 어떤 요인에 의해 영향을 받고 동시에 영향을    미치는지를 규명하는 것이 신제도론적 접근방법에서 상당히 중요한 부분을 차지한다.

□ 상황의 주요 요소

① 참여자(participants)

② 직책(positions)

③ 일단의 활동(actions)

④ 결과(potential moutcomes)

⑤ 전환기능(transformation functions)

⑥ 일단의 정보(information)

⑦ 손익(payoff)

□ 행위상황은 그러한 활동이 이루어지는 지역사회의 특성이나 물리적 조건에 의해서도 결    정되겠지만, 가장 중요한 것은 일단의 행위규칙에 의해 크게 결정된다는 것이다.

□ 행위규칙의 일곱 가지 유형

① 직위규칙(Position rules)

② 경계규칙(Boundary rules)

③ 영역규칙(Scope rules)

④ 권한규칙(Authority rules)

⑤ 통합규칙(Aggregation rules)

⑥ 정보규칙(Information rules)

⑦ 손익규칙(Payoff rules)

□ 신제도론적 접근방법을 통한 행정학 분야의 연구에서, 특히 공유자원을 공동으로 이용하    는 개인들이 직면하게 되는 유인의 문제를 다루는 데 적합하다.

- 공유자원 : 공동으로 사용되면서 혼잡성이 생기거나 용량이 줄어들거나, 혹은 훼손될 수    있는 것

- 예 : 어장, 관개시설, 목초지, 산림, 다리, 주차장, 도로, 정부예산, 컴퓨터체계 등

새행정학

제1편 행정이란 무엇인가?

제4장  행정학의 발달과 이론의 변천

제1절  현대 행정학의 기원과 발달과정

1. 개관

□ 독립된 분과학문으로서 행정학 성립 배경

- 국민국가의 등장

- 근대적 관료제의 형성

2. 독일 행정학의 기원과 발달과정

(1) 관방학의 학문체계와 특징

① 관방학의 형성 배경

- 관방학은 식민지 획득과 해외무역에 있어서 영국과 불란서에 뒤진 프러시아에서 국내의    경제적․사회적 부흥과 이를 통한 군주정치 강화를 뒷받침하기 위해 형성

- 관방학의 교육훈련과정은 프러시아의 빌헬름 1세가 관료 양성을 목적으로 1727년 할레    대학과 프랑크푸르트 암 오델대학의 학위과정에 관방학 강좌를 설치하면서 출범

② 관방학의 학문체계

- 官房學(Kammeralwissenschaft)은 국가 경영의 학문으로서 관방 官吏들에게 국가 통치에    필요한 행정기술과 지식을 제공하기 위한 목적에서 형성된 학문체계로서 일종의 국가학의    성격을 띠고 있음

- 절대군주제를 유지하는데 필요한 정치적․경제적․사회적 활동에 관한 모든 문제를 다루었     음. 따라서 농업․임업․재정학․경제학․경찰학 등 제 사회과학이 미분화된 상태로 혼재되어 있    었으며, 특히 재정학적 성격을 강하게 띠고 있었음

(2) 관방학의 분화․발전 과정

① 유스티의 경찰학

- 18세기에 접어들어 계몽전제주의를 배경으로 경찰국가 체제의 정비와 함께 고유의 관방    학(재정학)으로부터 경찰학(Polizeiwissenschaft)이 하나의 독립된 학문으로 분화

- 경찰학의 토대를 마련한 유스티(Joann Heinrich Gottlob von Justi)는 국가 목적을 국가    재산의 증대와 유지, 그리고 국가 재산의 유효한 사용으로 구분하여 전자를 다루는 정치    학과 경찰학을 후자를 다루는 재정학으로부터 분리

- 유스티는 또한 국가 재산의 증대와 유지를 다루는 정치학과 경찰학을 구별하였는 바, 정    치학은 국가 재산 유지의 전제가 되는 대내외적인 안전의 문제를 다루고 경찰학은 국가     재산의 증대와 유지를 그 임무로 함

- 경찰학에서는 국가 목적 또는 국가 이념을 실현하기 위한 합목적적인 국가활동을 경찰      (Polizei), 즉 행정으로 포착함. 그래서 경찰학은 일종의 행정학으로 파악되며, 국가 행정     의 형성 및 행정학 완성에 지렛대 역할 수행

② 몰의 행정법학

- 프랑스 혁명 이후 절대군주제가 쇠퇴하게 되고, 민주사상이 전면에 부각되는 가운데 국가    에 대한 시민의 권리 문제가 중요한 관심사로 떠오르면서 경찰학은 행정법학으로 대체

- 행정법학의 등장 배경은 시민적 법치국가를 구현하기 위해 행정에 확고한 법적 제한을     설정하려고 한데서 찾아 볼 수 있음

- 몰(Robert von Mohl)로 대표되는 행정법학의 등장은 법치국가의 이념하에 행정에 대한    본격적인 법적 접근의 시작을 의미

③ 슈타인의 행정학

- 형성 배경 : 시민적 법치국가를 구현하기 위해서는 대 시민사회와의 관계에서 국가의 역    할을 규명하는 것이 필요함. 이런 배경에서 몰의 행정법학이 슈타인(Lorenz von Stein)의    행정학으로 전환됨

- 슈타인 행정학의 체계

슈타인 행정학의 기본 틀은 국가와 사회의 분리, 그리고 국가의 역할을 완수하기 위한 조    직 내지 기능으로서의 헌정(사회→국가)과 행정(국가→사회)의 분리에 기초하여 형성되어    있음

국가와 구별되는 자기법칙적 영역인 (시민)사회를 구분하여 국가와 사회를 이원적으로 파    악함. 이에 기초하여 국가 원리를 국가 의사 형성으로서의 憲政(Verfassung)과 국가활동    으로서의 行政(Verwaltung)으로 구분함

헌정은 국가라는 유기체를 구성하는 개인이 국가의사 결정에 참여하는 국가적 권리이며,    행정은 국가의 여러 기관에서 수행하는 국가 활동 의미

슈타인은 헌정과 행정의 관계를 행정법학과 같이 헌정이 행정에 대해 절대적 우월관계에    있는 것으로 이해하지 않고, 양자 간에 서로가 우위를 점하는 이중의 관계로 설정

슈타인은 최초로 시민사회적인 행정과학을 창설하였으나, 그의 당대 행정학으로 끝나고     말았음

④ 슈타인 이후의 독일 행정학

- 19세기 후반의 독일에서는 법치국가 이념이 지배적 이데올로기를 형성하였음. 따라서 법    의 개념에 기초한 행정법학이 행정과학의 주역으로 등장하였고, 마이어(Otto Mayer)에     의해 정통의 법률학적 행정법학으로 완성되었음. 그 이후 20세기 전반까지는 행정법학이    행정과학의 헤게모니를 장악

- 행정활동의 비(非)법적 측면이 증대되는 가운데 1931년 옐리네크(Walter Jellineck)에 의    해 행정학이 침체에서 벗어나게 되었고, 이후 막스(Fritz Morstein Marx) 등은 독일과 미    국의 행정학계를 잇는 가교역할을 수행

- 독일 행정학의 행정법학적 전통은 아프리카, 아세아, 일본, 라틴아메리카 제국에 전파되어    아직껏 행정법 또는 공법이 행정학의 중요한 부분을 차지하고 있음

3. 프랑스 행정학의 형성과 발달과정

(1) 프랑스 행정학의 지적 연원

- 프랑스에서는 18세기 이래 발달한 경찰학(Science de la police)에 토대를 두고 법학적    인 접근법을 중심으로 행정학이 발달

- 이 당시 경찰이란 오늘날의 치안업무를 담당하는 경찰이라기 보다는 합리적인 정부조직    과 국가 작용을 의미

(2) 프랑스 행정학의 지적 전통과 분화 과정

① 법학적 행정연구의 전통

- 17~18세기부터 발달한 프랑스의 경찰학은 법학에 기초를 두고 있었음. 이후 프랑스 행    정연구는 법학적 행정연구가 주류 형성

- 법학적 행정연구는 법해석에 그치지 않고 국가행정의 실무적 측면에서 도움이 되는 원리    를 제시하려는 경험적인 성격도 띠고 있었음

② 경영학적 행정연구

- 미국의 행정관리론에 비해 시대적으로 앞선 시기에 경영학적 행정연구의 접근방법 등장  - 파욜(Henry Fayol)이 대표적인 경영학적 행정연구접근론자

③ 사회학적 행정연구

- 등장배경 : 제2차 세계대전 이후 국가 개입주의가 강화되면서 1960년대에 와서 전통적인    법학적 연구만으로는 더 이상 행정현실을 올바로 파악할 수 없음을 깨닫고 나타나게 된     새로운 연구경향

- 사회학적 행정연구 경향을 대표하는 학자는 크로지에(Michel Crozier)임. 그는 [관료제현    상](1963)에서 관료제의 병리현상을 예리하게 분석하였으며, 프랑스 행정학이 법적․제도    적 시각에서 벗어나 새로운 지평에 서도록 하였음

4. 영국 행정학의 형성과 발전과정

(1) 영국 행정학의 성립 배경

- 산업혁명과 관료제도의 개혁

18세기 중엽에서 19세기 초엽에 걸쳐 일어난 산업혁명으로 인해 전문지식과 능률적인      행정능력을 갖춘 공무원들이 필요하게 됨에 따라 19세기 후반부터 관료제도의 개혁에      착수

1870년 당시 수상이던 글래드스턴(William E. Gladstone)이 근대적인 영국 공무원제도     를 확립시킨 추밀원령(Order in Council)을 제정함으로 공개경쟁시험에 의한 공무원 채     용과 계급제도 정착

영국에서는 미국과는 달리 이러한 공무원제도의 개혁 과정을 매개로 하여 행정에 대한      체계적인 연구나 교육이 시작되지는 않았음. 또한 절대군주제하에서 독일의 관방학과 같     이 대학에 바탕을 둔 새로운 학문이 나타난 적도 없었음

- 왕립행정학회와 행정학의 성립

영국 행정학의 시초는 1921년에 창설된 왕립행정학회(Royal Institute of Public           Administration)에서 찾을 수 있음

왕립행정학회는 실무 공무원들로 구성. 여기서 공무원 교육을 담당하고, 1922년부터        [Public Administration]이라는 학회지 발간

(2) 영국 행정학의 특징

- 영국에서는 행정학 교육이 법률학적 지식은 물론이고 역사학, 경제학, 정치학 등과 더불    어 잘 조화된 내용을 가르쳐야 한다고 믿었음. 따라서 행정학의 범위에 공직 수행과 관련    있는 다양한 분야가 포함되어 있으며, 아직도 교양위주 행정학 교육의 전통이 남아있음

- 미국 행정학의 영향을 많이 받아왔음

- 행정학 형성 당시부터 지방자치정부에 관심이 높았던 관계로 정부간관계를 중심으로 지    방행정에 대한 연구가 비교적 심층적으로 전개됨

- 1980년대에 접어들어 신보수주의 이념에 따라 세계적인 공기업 민영화 물결을 선도하고    있는 관계로 최근에는 공기업 민영화, 시장원리를 활용한 정부혁신전략 등에 대한 연구도    활발

5. 미국 행정학의 형성과 발달과정

(1) 개설

- 미국 행정학은 현실의 정치․경제․사회적인 문제, 그리고 행정기능의 변천에 대응하면서 형    성․발전되어 왔음. 현실 문제가 변함에 따라 행정학의 연구대상(locus)과 초점(focus)이     바뀌고, 새로운 이론과 접근방법이 개발됨

- 미국 행정학은 정치학에 뿌리를 둔 [행정이론]과 테일러(Frederick W. Taylor)의 과학적    관리법에 뿌리를 둔 [조직이론]을 중심축으로 하여 발전해 왔음

- 행정이론은 정치와 행정간의 관계 혹은 정치체제에 있어서 관료제가 차지하는 위상에 관    한 이론이고, 조직이론은 관료제와 행정 내부 관리에 관한 이론

- 미국 행정학은 무국가성(無國家性, statelessness) 또는 약한 국가성을 전제로 발전해 왔    음. 그 결과 미국 행정학은 다원주의적 국가론에 입각한 행정이론체계를 발전시켜 왔음

(2) 행정학의 태동기

① 시기적 배경

- 엽관주의의 정착 : 미국 정치체제는 건국 이후 제퍼슨주의가 지배하면서 아마추어리즘과    공직순환이 행정을 지배하여 왔음. 특히 1829년에 잭슨(Andrew Jackson)이 대통령으로    당선되면서 엽관주의(spoils system)가 도입되었음

- 엽관주의의 폐해와 진보주의 운동의 등장

19세기에 들어서서 산업화가 급속하게 진전되면서 정부 역할이 확대강화되고 정부 업무    가 복잡해짐에 따라 행정에 대한 전문성이 없는 정당인들을 공직에 채용하는 엽관제는 행    정의 비효율을 유발하는 주요 원천으로 작용

전문성과는 관계없이 정당에 대한 충성을 기준으로 공직을 차지하는 과정에서 부패 초래

19세기 중엽에 이르러 엽관제로 인한 비효율과 낭비 및 부패가 만연됨에 따라 이를 혁신    하기 위한 진보주의운동(progressive movement)이라는 일종의 공직개혁 운동 전개

- 진보주의 개혁운동과 윌슨의 [행정의 연구]

진보주의운동의 개혁 방안 : 개혁운동가들은 민주주의 위기를 극복하기 위해서는 정치와     행정을 분리하여 정치적으로는 일반 시민의 더 많은 참여를 보장할 수 있도록 정치제도     를 개혁하고, 행정은 당시 기업경영에서 유행하고 있던 능률성 위주의 업무 전문화를 도     모할 것을 주창

진보주의 운동의 결과 팬들턴(Pendelton)법이라는 공무원법이 제정되어 행정의 정치적      중립 천명, 실적주의 인사제도 도입, 행정의 전문성을 확보하기 위한 시험제도를 통한      공무원 채용 등이 이루어짐

진보주의 개혁운동에 적극적으로 참여하였던 윌슨(Woodrow Wilson)은 1887년에 발표     된 [행정의 연구](The Study of Administration)라는 논문을 통해 정책집행 업무를 담     당하는 행정에 대한 체계적이고 적극적인 연구의 필요성 제기

② 윌슨의 [정치-행정이원론]과 행정학 발전에 대한 공헌

- 윌슨은 행정의 탈정치화를 통해 정당정치의 개입으로부터 자유로운 행정 영역 확립을 이    론적으로 뒷받침하기 위해 정치-행정 이원론 주창

- 윌슨은 민주적 정치체제와 비민주적 행정이 결합 가능한 것은 정치와 행정이 분리될 수    있고, 또 분리되어야 하기 때문이라고 보았음

- 윌슨은 행정의 본질을 관리로 파악하여 정치의 영역과 구분. 즉 행정을 관리와 경영의 영    역(The field of administration is a field of business), 그리고 전문적․기술적 영역으로    규정. 따라서 행정학 연구의 목적은 정부가 무엇을 성공적으로 할 수 있으며, 그 일을 어    떻게 최소의 비용으로 가장 효율적으로 할 수 있는가를 탐색하는 것이라고 규정

- 윌슨은 정치와 행정의 분리 필요성을 명료하게 제시함으로써 행정학 연구의 개념적 기초    를 제공하였으며, 행정학이 정치학으로부터 독립하여 분과학문으로 발전할 수 있는 기초    를 다지는데 공헌

③ 굳노우의 [정치-행정이원론]

- 굳노우(F. J. Goodnow)는 유럽의 관방학과 행정법, 그리고 독일의 관료제를 연구하여 역    사학과 공법학, 정치경제학 강의를 통해 행정학을 소개하면서 미국 행정학 초석을 다짐

- 비교행정법의 시각에서 서술된 [정치와 행정](Politics and Administration, 1900)의 저    서를 통해 정치와 행정의 차이를 분명히 하여 정치는 국가의 의지를 표명하고 정책을 구    현하는 것이며, 행정은 이를 실천하는 것으로 양자를 구별

- 굳노우는 행정에 대한 지나친 정당정치의 개입이 정책의 능률적인 집행을 저해한다고 보    았음. 따라서 행정이 정쟁(政爭)으로부터 분리되어야 할 뿐 아니라 정책결정 과정으로부    터도 분리되어야 한다는 정치-행정 이원론을 체계화함

- 굳노우의 정치-행정이원론은 시정개혁운동의 방향을 설정하고 모색하는데 크게 기여

④ 시정개혁운동과 과학적 관리법의 적용

- 1870년대부터 시작된 시정개혁운동(municipal reform movement)도 행정학의 탄생과 성    장을 촉진하는데 기여

- 1894년에 시정개혁운동의 교류거점으로 결성된 전국도시연맹, 1906년에 설립된 뉴욕 시    정조사연구소(New York Bureau of Municipal Research) 등은 시정개혁운동의 전개에    있어 큰 역할 담당

- 뉴욕 시정조사연구소는 좋은 정부(good government)를 구현하기 위한 능률과 절약의 실    천방안과 시정(市政)에 대한 과학적 연구를 수행하였고, 테일러의 과학적 관리법을 정부    에 적용하는 일을 추진하였음. 이 연구소는 시정 개혁에 과학적인 근거를 제공하였고, 이    를 통해서 행정학이 학문적으로 성장하게 된 계기 마련

⑤ 정치-행정이원론과 행정학의 성립

- 윌슨, 굳노우 등을 중심으로 주창된 정치-행정 이원론은 행정을 정당정치의 오염으로부     터 탈출시켜 비효율과 낭비, 부패를 청산함으로써 좋은 정부 구현의 이론적 토대가 되었     고, 행정을 하나의 독립된 분과학문으로 정립하는 토대가 됨

- 정치-행정이원론은 현대적인 공무원제도와 관료제의 발전에 필요한 기초이론으로 작용

(3) 정통 행정학의 성립․발전기

① [관리과학]으로서의 정통행정학의 성립

- 미국 행정학은 엽관제를 극복하고 효율적인 행정을 구축하기 위한 실천적인 정치개혁으    로부터 출발했으나, 과학적 관리법 및 고전적 조직이론과 접목되면서 독자적인 학문 영역    을 구축

- 정치-행정 분리론을 토대로 하여 1910년대 이후 행정 고유영역의 활동을 규율하는 과학    적 원리와 합리적인 관리기법을 본격적으로 탐구. 그리하여 정치-행정 분리론으로 집약되    는 당시의 행정이론과 고전조직이론이 합류하여 행정관리론 또는 관리과학으로 특징지워    지는 정통 행정학이 성립됨

- 1920년대에서 30년대까지 지속된 정통 행정학 성립․발전기에는 [절약과 능률]이 좋은 정    부의 구현을 지향하는 새로운 가치개념으로 등장

② 행정관리론의 두 계보 : 사무관리론과 조직관리론

- 사무관리론

과학적 관리법의 직접적인 영향을 받아 발전

각종 사무표준화와 관련 제도 설계

태프트 대통령이 1912년에 설치한 [절약과 능률에 관한 대통령위원회]에 참여하여 행정    부 예산제도 도입을 제안. 동 위원회에서 사용한 절약과 능률(economy and efficiency)    이라는 개념은 정통 행정학에서 행정관리의 성과를 평가하는 가치기준으로 자리잡음

- 조직관리론

공․사조직을 불문하고 공통으로 적용될 수 있는 일반론적인 조직편성 원리 탐구

대표적인 조직설계의 원리로서는 분업의 원리, 명령통일의 원리, 통솔범위의 원리, 부성화    (部省化)의 원리 등이 있음

조직관리론에서 말하는 능률적인 관리활동의 내용은 귤릭(Luther Gulick)이 제시한         POSDCoRB로 집약될 수 있음. 이것은 조직의 최고관리층이 담당해야 할 총괄관리기능인    기획(Planning), 조직(Organizing), 인사(Staffing), 지휘(Directing), 조정(Co-ordinating),    보고(Reporting), 예산(Budgeting)의 7대 기능을 제시한 것임

③ 정통 행정학의 성립․발전기의 조직이론분야의 계보

- 과학적 관리법 : 작업의 과학화 지향

- 조직관리론 : 조직의 과학화 지향

④ 정통 행정학의 특징 및 연구 성과

- 행정관리론을 중심으로 하는 행정이론은 행정고유의 영역에 속한 관리활동의 효율화와      행정권(executive power)의 통합․강화를 실천 목표로 삼고 일련의 연구 활동 전개

- 관리과학으로서의 정통 행정학은 대공황과 뉴딜의 경험을 거치면서 비판될 때까지 미국    행정학에 있어서 지배적인 자기 정체성 유지

- 정통 행정학의 토대를 이루었던 것은 [정치-행정이원론]과 [행정의 원리]라는 2개의 패    러다임

- 행정관리론은 최초의 행정학 교과서인 화이트(Leonard D. White)의 [행정연구입문]이나    윌로우비(William F. Willoughby)의 [행정의 제원리]에서 학문적으로 종합되어 정통 행정    학을 구축

- 1937년에 발표된 귤릭과 어윅(L. Urwicks)이 편저한 [행정과학에 관한 논문집]은 정통    행정학을 집대성한 것임

(4) 정통 행정학에 대한 반발기

① 시대적 배경

- 정통 행정학에 대한 반발적 기류는 1930년대에 경제공황에 대처하는 과정에서 정부가 적    극적인 역할을 수행하는 행정국가(administrative state)의 등장과 더불어 형성되기 시작

- 1940년대는 정통 행정학에 대한 반성과 새로운 관심의 시대가 전개되었는 바, 그 반성의    초점은 어떤 형태로든 정치와 행정은 분리될 수 없다는 점과 행정원리의 비(非)과학성에    집중되었음

② 정치-행정일원론 또는 융합론의 등장

- 뉴딜정책을 추진하는 과정에서 행정부가 정책입안 기능을 담당하거나 입법부에 대해서     지도력을 발휘하기도 하는 현실의 입법-행정관계와 정치-행정관계에서 발생하고 있는      변화를 목도하면서 정통 행정학의 토대가 되었던 정치-행정 이원론은 현실의 행정실태를    정확히 인식할 수 없고, 규범에 기초하여 성립된 잘못된 이론이라는 비판이 일제히 제기    되었음. 그리하여 행정권의 우월화 현상에 대응한 행정이론으로 정치-행정 일원론 또는     정치-행정 융합론이 등장

- 정치-행정분리에 대한 의문은 1946년 맑스(Fritz M. Marx)가 편집한 [행정의 제요        소](Elements of Public Administration) 속에 집약되어 제시됨

- 고오스(J. M. Gause)는 초기 행정학자들이 행정을 너무나 협의로 인식하여 정치와 행정    의 분리에 집착한 나머지 행정을 현실과 거리가 먼 것으로 만들었다고 비판한 다음에 우    리 시대에 있어서 행정이론은 동시에 정치이론을 의미한다고 주장

- 애플비(P. Appleby)는 정치-행정 융합론을 적극적으로 전개한 대표적인 논자임. 그는 현    실의 정부에 있어서 정치와 행정의 관계는 정합적이고, 연속적이며, 순환적이기 때문에     양자를 구별하는 것은 적절치 않으며, 결합적 관계를 형성해야 한다고 주장

③ 행정원리에 대한 비판론

- 정치-행정 분리론의 비현실성이 논박받게 됨에 따라 분리론을 전제로 하여 가치중립적인    원리를 탐구하는 행정관리론에 대한 비판도 등장

- 다알(Robert A. Dahl), 왈도(Dwight Waldo), 사이몬 등을 중심으로 행정원리의 보편성과    과학성에 대한 비판이 전개됨

- 행정원리에 대한 비판을 처음으로 시도한 왈도는 정통 행정학에 근본적인 결함이 있음을    논증하면서 행정학에는 참다운 원리가 없다고 비판

- 사이몬은 행정관리론에서 개발된 대표적인 행정원리인 전문화의 원리, 명령통일의 원리,    통솔범위의 원리, 부성화의 원리를 개별적으로 검토하여 원리간의 상호모순성을 지적하면    서, 이러한 원리들은 한번도 과학적인 실험을 거치지 않은 격언(proverb)에 불과하고 기     껏해야 기준이나 개념에 불과하다고 논박

④ 행정과학의 적실성에 대한 논쟁

- 행정원리에 대한 비판과 맥을 같이하여 1940년대에는 행정과학(science of                administration)의 적실성(applicability)에 대한 논쟁이 등장

- 다알은 행정과학의 성립 가능성에 의문을 제기하였으며, 특히 행정행태에 대한 기계론적    가정에 대해 의문 제기

- 논리실증주의자인 사이몬은 경험적으로 확인된 원칙을 발견하자는 주장을 제기하면서 행    정학 연구에 있어서 자연과학적 연구방법의 도입 강조. 이를 위해서는 사실(fact)과 가치    (values)를 구분하여 과학으로서의 행정학은 사실만을 다루어야 한다고 주장

⑤ 행정이념에 대한 비판

- 가치중립적인 원리를 탐구하는 행정관리론에 대한 비판과 함께 1940년대에는 행정이 지    향해야 할 가치에 대한 반성론도 등장

- 왈도는 가치중립적인 행정원리의 정치적 이데올로기성을 지적

- 정통 행정학에 있어서 지배적인 이념이었던 절약과 능률은 약화되고, 1940년대에는 민주    적 가치와 행정과정의 연계에 대한 관심이 높아짐

⑥ 새로운 접근방법의 등장

- 조직이론 분야에서 인간관계론, 조직과 환경의 교호작용을 연구하는 생태론 등이 등장

- 인간관계론은 비공식조직의 생성에 관한 이론에서 출발하였으며, 조직구성원의 내면의 심    리를 대상으로 관리기법을 개발하는데 주안을 둠

- 전통 행정학에 대한 반발적 기류가 형성되었던 1940년대 후반에 이르러서는 행정학의 학    제적 성격에 대한 인식이 높아지기 시작함

(5) 행정학의 분화 및 다원화기

① 1950~60년대

가. 관료제와 민주주의의 관계에 대한 논쟁

- 뉴딜정책의 시행으로 팽창된 연방 관료제는 제2차 세계대전을 거치면서 국방 관련 관료     제의 급속한 팽창을 가져왔음. 1963년 존슨대통령이 제창한 [위대한 사회](the great      society) 건설을 위한 각종 사회복지프로그램의 시행으로 연방정부의 역할과 규모는 괄     목할만하게 증대

- 제2차 세계대전 이후 정부의 역할이 급격히 팽창하면서 행정기구의 비대화․강화를 위험시    하고 경계하는 생각이 강해지기 시작함

- 관료제와 민주주의의 관계에 대한 논의가 재연되어 미국 행정학의 주제는 행정권의 우월    화 시대에 있어서 행정기구․공무원에 대한 책임의 문제로 이동

- 이 논의에 최초의 불을 당긴 것은 영국 행정학자 화이너(H. Finer)와 미국 정치학자 프리    드리히(C. J. Friedrich)의 논쟁

나. 행정학의 다원화 배경

- 정통 행정학에 대한 비판을 통해 그 동안 행정학의 정체성을 형성하고 있던 정치-행정     이원론과 행정원리의 패러다임이 무너지게 되었으나, 이를 대체할만한 지배적인 패러다임    은 등장하지 않음

- 행정 및 행정학의 영역은 확대되었으나, 확대된 행정 영역의 실제와 연구를 통합시킬 수    있는 관점과 접근방법은 거의 없었음

- 이처럼 지배적인 패러다임의 결여로 인해 1950년대에 행정학은 사회학, 인류학, 심리학,    경영학, 경제학 등 다양한 인접 학문으로부터 영향을 받아 점차 다원화의 길을 걷기 시작

다. 행정행태론

- 주창자 : 1950년대에는 행태주의(behaviralism) 혁명이 사회과학을 지배하였는 바, 행정    학에서는 주로 사이몬, 스미스버그(D. W. Smithburg), 톰슨(V. A. Thompson) 등에 의해    도입됨. 특히 정통 행정이론을 맹렬하게 비판하고, 행태과학을 행정학에 도입한 선구자는    사이몬

- 대표적 저작 : 행정학 분야에 있어서 행태론적 연구는 사이몬의 [행정행태                 론](Administrative Behavior, 1949)에서 비롯되었음

- 연구의 중심 주제 : 관리기술이 아닌 조직내 개인간 행태.

즉 행정행태를 경험적 조사방    법을 통해 분석

- 분석의 초점 : 행정인의 사회적․심리적 동기에 대한 연구로까지 확대

- 행정행태론은 전후에 있어서 과학적 행정연구의 새로운 출발점이 됨.

1955년에 [Administrative Science Quarterly]가 창간됨으로써 조직과 행태에 대한 연    구가 활성화됨

- 1960년대에는 행태과학적 지식과 기술을 활용한 조직발전(OD)이 관리과학의 한 분야로    급격히 부상. 조직발전론은 조직의 인간적 측면을 중시하여 인간의 잠재력을 최대한 개발    함으로써 조직 전체의 개혁을 도모하려는 체제론적․응용행태과학적 접근방법

라. 의사결정론

- 사이몬은 그의 저서 [행정행태론]에서 의사결정이 행정의 핵심이며, 행정과정은 결정과정    이라는 기본 명제를 제시하면서 의사결정을 행정연구의 핵심으로 삼아야 한다고 주장

- 사이몬은 버나드의 이론을 계승하여 의사결정이론으로 발전시켰으며, 절약과 능률보다 합    리적 결정이 더 중요한 것으로 주장

- 이후 사이몬은 마치(James G. March)와 공저한 [조직론](Organization, 1958)에서 의사    결정이론을 더욱 발전시켜 [제한된 합리성](bounded rationality) 모형을 제시

- 린드블롬(C. E. Lindblom)은 [The Scinece of Muddling Through](1959)라는 논문을     통해 정부의 정책결정 과정에 관한 점증주의(incrementalism) 모형을 제시

- 에치오니(Amotai Etzioni)가 [혼합적 주사(走査)

의사결정에 관한 제3의 접근방법](1967)이라는 논문을 통해 혼합적 주사접근방법          (mixed-scanning approach)을 제창

- 의사결정론은 1960년대에 관리과학(management science)과 정책과학(policy science)    으로 발전

마. 사례연구의 활성화

- 정치-행정 이원론이 수정되면서 행정학자들이 과학적 관리에 대한 연구에 대신하여 행정    의 정치적 환경 내지 정치적 현실에 대한 연구에 매진하기 시작. 이 과정에서 구체적인     행정활동을 탐색하고 확인하기 위한 노력으로 1950년대에는 사례연구 접근방법이 활발하     게 활용

- 사례연구는 행정상황의 실제를 분석하기 위하여 행정행위는 인간행동의 전체성의 한 부    분이며, 행정상황은 광의의 사회체제의 한 부분이라는 맥락에서 조망되어야 한다는 것을    전제로 삼아 출발하여 종래의 행정학의 여러 격언을 타기하고 문제해결의 새로운 길을 모    색

- 사례연구 접근방법은 슈타인(H. Stein), 모셔어(F. C. Mosher) 등이 주도

바. 생태론

- 1950년대에는 고오스(J. M. Gause), 리그스(F. W. Riggs) 등을 중심으로 생태론적 접근    방법이 활용되어 환경이 행정에 미치는 영향을 연구하기 시작

사. 비교행정론

- 비교행정론의 등장 배경과 의의

1950년대 말부터 대두된 비교 및 발전행정은 그 동안 미국 행정학이 안고 있던 문화기속    적 관점(culture-bound perspective)을 타파하게 되었음

다알이 이미 1940년대 말에 행정학이 과학적 학문으로 발전하기 위해서는 비교연구를 해    야한다고 역설하였음에도 불구하고 별다른 관심을 끌지 못하다가 1950년대 말에 비교행    정 연구 개화

비교행정론은 각국의 행정에 대한 비교연구를 통해 행정학의 과학성을 높이고 일반화된     행정이론을 개발하기 위한 노력의 일환으로 대두됨

미․소 냉전체제의 전개과정에서 미국이 발전도상국가를 대상으로 공산주의의 침식을 방지    하기 위하여 경제원조원조를 시작하였으나 이들 국가의 행정 능력이 낮아 원조효과를 충    분히 거두지 못하게 되자, 기술원조 제공의 일환으로 발전도상국가의 행정문제를 연구하    게 되면서 비교행정 발전

발전도상국가에 행정에 대한 기술원조가 전개되는 과정에서 미국 행정학의 문화기속적 속    성과 보편타당성의 한계가 노정되면서 선후진국을 막론하고 공통으로 타당한 행정학을 만    들기 위해 비교행정 연구 등장

- 비교행정은 리그스 주도하의 비교행정연구회(CAG)을 중심으로 1960년대에 활발한 활동    을 전개하였음

- 리그스의 발전도상국 행정체제에 대한 [프리즘적 사랑방 모형](prismatic sala model)은    비교행정연구의 대표적인 성과

- 리그스가 고오스의 생태론적 접근방법을 이어받아 발전도상국의 행정행태를 사회문화적    맥락에서 파악한 것은 적절. 그러나 환경을 강조한 나머지 행정의 독자성을 과소평가하여    종속변수로 취급

아. 발전행정론

- 비교행정론에서 간과하였던 행정의 독자성을 인정하고 행정이 환경에 미치는 영향도 아    울러 고찰할 필요가 인정되면서 발전행정이 대두

- 발전행정에서는 주로 발전도상국가의 발전에 있어서 행정의 역할문제를 다루었음. 따라서    국가발전을 촉진하기 위한 수단으로써 행정의 역할에 초점을 두고, 어떻게 발전사업을 선    정․관리할 것인가에 관한 전략과 처방을 제시하는데 연구의 목적을 두었음

- 발전행정은 규범적이고 정책지향적인 연구를 지향

자. 60년대에 등장한 행정학의 새로운 학문 체계

- 관리과학의 학문적 체계 완성

1960년대에는 공공문제에 OR, 체제분석(system analysis) 기법을 본격적으로 도입․활용    한 행정개혁이 추진되는 등 관리과학의 학문적 체계 완성

- 정책학의 학문적 체계 형성

[위대한 사회] 건설 프로그램(빈곤퇴치 및 사회복지사업)의 성과에 대한 관심이 높아지면    서 정책연구 붐(policy studies movement) 형성

정책학이라는 용어는 1951년 라스웰(Harold Lasswell)이 발표한 [정책지향]이라는 논문    을 통해 처음 사용

1960년대에 정책학이 본격적으로 발전하기 시작하였고, 초기 정책학의 초점은 [정책결정    과정의 정치]와 특정 프로그램의 집행에 맞추어져 있었음

- [신행정학](new public administration) 운동

등장배경 : 1960년대의 정부개혁, 특히 민권운동(civil rights movement)과 빈곤퇴치사업    (antipoverty program) 등의 전개는 행정이 개인에게 미치는 영향에 대한 관심을 환기     시킴

1968년 9월 왈도 교수 주관하에 50명의 소장학자와 실무가들이 모여 미노우부록          (Minnowbrook)에서 회의 개최. 이 회의에서 적실성(relevance), 참여(participation), 변    화(change), 가치(values), 사회적 형평성(social equity) 등에 기초한 행정학의 독자적 주    체성을 강조

신행정학 운동은 행정학의 실천적 성격과 적실성을 회복하기 위하여 정책지향적인 행정학    을 요구

전문직업주의, 가치중립적인 관리론에 대한 집착을 비판하면서 민주적 가치 규범에 입각    하여 분권화, 고객에 의한 통제(client control), 가치에 대한 합의 등을 강조

행정은 정치적․경제적․사회적으로 불리한 입장에 있는 계층을 위하여 양질의 서비스를 제    공하여 사회적 형평을 실현해야 한다고 주장하면서 행정인의 적극적인 역할(proactive      role) 강조

신행정학은 정통 행정학의 능률지상주의를 탈피하여 사회적 형평, 민주적 가치, 인본주의    에 입각한 능동적 행정, 고객중심 행정을 주창하면서 탈관료제 조직 설계 대안을 제시하    였으며, 논리실증주의와 행태주의를 비판하고 현상학적 접근방법을 제시

신행정학은 가치중립적이기보다는 규범적이며, 기술적이기보다는 처방적이며, 제도지향적    이기보다는 고객지향적인 행정과 행정학을 강조

신행정학의 지적 전통이 1980년대를 전후하여 등장한 비판행정학이나 행동이론(action     theory)으로 이어지고 있음

차. 행정학의 정체성에 대한 관심 제고

- 1950년대 이후 행정학의 관점이 다원화되면서 정체성 결여 문제 제기

- 1960년대에는 행정학의 정체성에 대한 필요성과 관심이 높아짐. 그러나 뚜렷한 대안은     모색되지 못함

(2) 1970년대

① 시대적 배경

- 1970년대 미국은 민권운동, 베트남전쟁, 웨터게이트사건, 에너지위기 등 변화의 소용돌이    에 휩싸임

- 이런 와중에서 정부와 개인의 관계, 정부간 역할분담관계, 국제관계 등을 새롭게 검토하    기 시작

- 특히 정치․경제적 환경변화의 과정에서 정부의 능력과 성과에 대한 불신이 나타나기 시작

② 감축관리론 등장

- 1970년대에 두 차례 석유파동을 거치면서 인플레이션과 경제침체가 가속화되고, 재정압    박과 재정적자 발생

- 정부의 한계에 대한 인식이 형성되기 시작하면서 정부실패(government failure) 또는 공    공부문실패(non-market failure) 개념이 이때 등장

- 자원난과 재정위기를 배경으로 신보수주의 또는 신자유주의의 영향을 받아 제시된 [작은    정부] 이념에 기초하여 [감축관리론](cutback management) 등장

- 감축관리란 자원소비를 낮추고 조직활동을 줄이는 방향으로 조직혁신을 유도하는 것을     의미

③ 민간관리기법 도입 논의 등장

- 1970년대에는 행정성과에 대한 관심이 높아지면서 민간부문의 관리기법을 공공부문에 적    용하는 것이 주요 과제로 부활

- 민간부문 관리기법을 행정에 도입하는 것은 바람직한 것이고, 적용가능한 것으로 인식

④ 공공선택론의 등장

- 1970년대 초에 오스트롬(Vincent Ostrom)은 미국 행정학의 [지적위기](intellectual        crisis) 문제를 지적하면서, 이를 극복하기 위한 대안으로 공공선택론(public choice       theory)을 행정학에 도입할 것을 제안

- 오스트롬의 주장 내용

행정학의 초점을 관료제와 윌슨 행정 모델에서 서비스전달체제로 전환할 것을 제안

행정학의 정체성은 서비스전달체제(service delivery system)와 분리될 수 없다고 하면    서, 행정행태를 설명하는데 있어 정치경제학자들의 관점, 특히 공공선택론을 수용할 필요    가 있다고 주장

정책결정에 있어서는 경쟁(competition)과 대안적 서비스전달시스템을 고려에 넣을 필요    가 있음

- 공공선택론에서는 정부를 공공재의 생산․공급자로 규정하는 가운데 공공재와 공공서비스    생산성을 제고시킬 수 있는 방안을 정치경제학으로부터 도출

- 공공선택론은 행정의 고객중심주의․소비자중심주의, 그리고 행정에 있어서 소비자보호운    동을 강화하는데 기여

(3) 1980년대 이후

① 신보수주의의 부활과 작은 정부론의 전개

- 1970년대에 조성된 정부에 대한 불신의 여파가 1980년대로 이어지면서 정보자유법, 사    생활보호법, 일몰법, 소득세 인상 제한 등 정부 활동에 대한 통제와 제약으로 나타남

- 1980년대에는 신보수주의가 부활하여 작은 정부를 구현하기 위한 정부지출 삭감, 규제완    화, 민영화 등에 대한 이론적 논의가 활발히 전개됨

- 윌다브스키(Aaron Wildavsky)의 [정부지출 제한론-How to Limit Government           Spending, 1980), 사바스(E. S. Savas)의 [공공부문의 민영화론](Privatizing the Public    Sector, 1982) 등에서는 정부부문 성장 억제 및 민영화 추진 필요성 역설

② 전략적 기획에 대한 관심 제고

- 1980년대 초반에는 레이건대통령의 신연방주의(New Federalism) 노선에 따라 연방정부    의 역할을 축소하는 대신에 상대적으로 주정부와 지방정부의 역할과 책임을 증대시킴

- 이에 대응하여 주정부와 지방정부에서는 [전략적 기획](strategic planning)에 관심을 갖    게 됨

③ 행정윤리와 책임성에 대한 관심 제고

- 정부의 역할이 확대되고, 행정이 개인들의 삶에 미치는 영향의 범위와 강도가 높아짐에     따라 행정윤리와 책임성에 관심이 높아짐

- 미국 행정학회에서는 1985년에 공무원 윤리장전을 제정한 바 있고, 최근 행정학 문헌에    서도 행정윤리 문제에 대해 높은 관심을 보이고 있음

④ 비판행정학의 등장

- 1980년대에는 스코트(William G. Scott)와 하트(David K. Hart)의 [조직화된 미           국](1979), 덴하트(Robert Denhart)의 [조직의 환영](1981) 등 신마르크스주의 시각에     입각한 관료제에 대한 비판적 연구와 개혁방안이 제시됨

- 비판행정학자들은 관료제 혁신의 통로로서 자기반성, 자아인식, 개인적 의사전달, 대면 접    촉 등을 제시하고 있음

⑤ 행동이론의 등장

- 행동이론을 주창한 하몬(Michael Harmon)은 [행정행동론](Action Theory for Public     Administration, 1981) 등을 통해 기존의 행정이론을 비판하면서 새로운 입장, 즉 해석사    회학, 현상학, 상징적 상호작용주의 및 반실증주의의 입장에서 행정을 다루고 있음

- 하몬은 상호의존성, 정의 및 형평성 등의 규범적 이론을 강조하고 있는 가운데 행정의 책    임과 시민의 요구에 대한 반응, 참여 등을 중시

⑥ 신공공관리론의 등장

- 1980년대 이후 신보수주의 등장에 따른 행정의 관리적 측면이 강조되면서 행정학의 새로    운 분과로서 정부의 기업적 운영을 강조하는 공공관리론(public management)이 등장

- 공공관리론은 민간기업의 경영방식을 정부부문에 도입하고자 하는 주장으로서 정부부문    의 성과․실적을 중시하고, 관리자의 개인적 책임을 강조하는 이론

- 공공관리에 입각한 정부개혁

카터 행정부는 공무원제도를 개혁하여 고급관리직제도를 신설하였고, 새로운 근무성적평    정제도와 실적급제도 도입

레이건 행정부의 [비용통제에 관한 대통령의 민간부문조사], 일명 그레이스위원회에서는    민간부문에 비해서 정부부문이 지나치게 비효율적이라고 평가하고, 민간부문의 관리방법    의 도입을 통한 능률성 제고 강조

그레이스위원회는 행정관리에 대한 기업적인 접근방법(businesslike approach to          government mangement)을 제안하는 가운데 민영화와 규제완화를 강력히 주장했으며,     수익자부담 증대 강조

- 공공관리론의 두 접근방법 : 정책학적 접근방법과 경영학적 접근방법

- 행정학과 공공관리론의 관계

행정학과의 유사성 강조 : 경영학적 접근론자들은 공공관리론과 행정학의 유사성을 강조.    공공관리론은 기획, 조직, 통제, 평가 등을 강조하고 행정이념으로 절약과 능률을 강조하    고 있으며, 과학적 관리법의 전통과 동일한 철학적 기초에 입각하고 있음

행정학과의 차별성 강조 : 정책학적 접근방법을 택하는 사람들은 행정학과 공공관리론이    근본적으로 뿌리를 달리하기 때문에 분리되어야 한다는 주장을 펴고 있음. 공공관리론의    이론적 기초는 전통적 행정학이 아니라 경제학과 경영학이니 만큼 공공관리론은 행정학의    범주에 포함되는 새로운 경향이나 조류가 아니라 완전히 별개의 학문

⑦ 고객중심적 행정 연구 경향 등장

- 정부가 서비스 공급자로서 민간부문 또는 사회부문과 경쟁하는 상황이 전개되면서 1990    년대 이후 [행정이 과연 누구를 위한 것이냐]에 대한 탐색과 아울러 고객(국민)중심적 행    정(customer-driven administration)에 대한 새로운 연구 경향이 형성되고 있음

- 행정에의 민간경영기법 도입․활용, 공공서비스의 품질(quality) 혁신, 경쟁원리의 활용 등    이 연구의 중심주제를 구성하고 있음

6. 한국 행정학의 전개 과정

(1) 조선시대의 실학 연구

- 조선시대 중엽 독일의 관방학에 비견할만한 실학(實學) 존재

- 실학 연구는 관방학과 달리 실천에 옮겨지지 못하고, 행정개선을 위한 당위론․개혁론을     제시한 학문연구로만 끝남

(2) 일제시대

- 일제시대에는 행정법학과 독일 관방학에서 유래한 국가학의 일부로서만 논의되었을 뿐     행정학이 독자적인 학문으로 성립되지는 않음

(3) 해방 직후

- 해방이후 6.25 동란을 겪기까지의 초기에는 일본을 거쳐 수입된 유럽의 국가학의 전통과    학풍에 따라 공법학의 테두리 안에서 행정학에 대한 연구와 강의가 이루어짐

- 1955년에는 우리 나라 최초의 대학교재용 행정학 저서인 [행정학]이 정인흥 교수에 의해    출간되었으며, 1956년에는 한국행정학회 창설

(4) 미국 행정학의 본격 도입기

- 미국의 한국에 대한 행정기술원조사업의 일환으로 서울대학교 행정대학원 설립. 이를 전    후하여 미국 행정학을 본격적으로 도입

- 미국 행정학의 본격적인 도입은 내적인 필요나 요구에 의해서라기보다는 미국의 지원에    힘입은 바 큼

- 5.16 후 군대식 관리방식이 행정실무에 도입되기 시작하였고, 정부주도의 경제개발을 추    진하는 과정에서 행정학에 대한 수요가 증대됨

(5) 행정학 연구(내용)의 변천 과정

- 1950년대~60년대 : 1950년대 말부터 1960년대 초까지는 POSDCoRB식 행정원리의 도    입이 지배적. 초창기에는 주로 행정조직내의 기능적 관리 문제에 초점을 두었으며, 1960    년대 말 이후부터는 공공정책의 결정이라는 차원으로 관심 확대

- 1960년대~70년대 : 미국에서 1950년대와 60년대에 성행한 비교행정론은 한국의 행정학    발전에 큰 영향을 미쳤으며, 1970년대에는 발전행정론이 정부주도의 사회변동, 경제발전    및 지역개발 등의 발전전략 동기와 일치하여 많은 각광을 받았음

- 1970년대~80년대 : 관리과학, 정책학, 행정철학, 복지행정 등이 행정학의 한 분과내지는    독립적인 학문체계로 발전하기 시작. 특히 1970년대 접어들어 변동․발전․개혁 등에 역점을    둔 연구경향의 강조와 더불어 정책학 연구가 촉발되었는 바, 이를 한국적으로 수용하기     위한 노력으로 초기에는 정책형성과 발전기획부문에 관심이 주어졌으며, 이후 정책평가,    정책집행, 정책분석 등의 영역으로 관심의 범위가 확산

- 1980년대 이후 : 정부주도의 경제정책에 대한 재평가가 이루어지면서 경제규제 완화와     민영화 등에 대한 관심이 높아지게 됨. 이를 계기로 행정학계에서 규제정책에 관한 연구    가 다수 이루어지게 되었음. 또한 급속한 성장위주의 발전전략으로 인해 환경오염문제와    산업노동자들의 근로여건 문제들이 노정되면서 1980년대 이후 환경행정, 산업안전 및 재    난관리, 노동문제 등에 대한 연구에 관심을 갖게 됨. 아울러 1970년대 후반부터 한국의     급속한 경제성장 추진과정에서 국가가 수행한 역할에 관한 국가론적 연구, 특히 산업정책    분야에서의 국가의 역할과 그것의 수행방법에 관한 경험적 연구들이 많이 이루어짐

- 1984년 지방자치 실시 문제가 정치권으로부터 본격적으로 논의되기 시작한 이후 지방행    정, 지방재정 분야의 연구가 활성화되었으며, 정보화 물결이 서서히 가시화된 1980년대     중반 이후부터 행정정보화에 대한 연구가 본격적으로 전개되기 시작함

(6) 행정학의 토착화 논의

- 1960년대 중반 이후 미국 행정학의 단순 모방에 대한 반성이 대두되면서 행정학의 토착    화 논의가 전개됨. 한국의 행정은 미국 등 다른 나라의 행정과는 다른 특수성이 있기 때    문에 이를 대상으로 하는 [한국적 행정이론]의개발 필요성에 대한 인식 형성

- 이후 한국행정현상의 특이성에 대한 실증적 연구, 한국 행정현상을 설명하는 개념 개발,    한국의 행정사례개발 등에 있어서 상당한 성과 거양

제2절  행정학 이론의 변천과정

1. 정부의 역할에 대한 관점

(1) 소극 정부론

- 미국 행정학은 태동 당시부터 정치-행정 이원론에 입각하여 행정 내부관리 문제에만 천    착하였기 때문에 행정학 이론에서 정부역할에 대한 체계적인 관점을 찾기는 어려움

- 그러나 미국 건국 이후 줄곧 [정부는 최선으로 통치하고, 최소한으로 지배한다]라는 정치    적 이념을 견지한 제퍼슨-잭슨주의가 지배해 왔기 때문에 당시에도 여전히 [소극적 정     부] 또는 [작은 정부]의 관점이 유지됨

- 행정학 성립기를 전후하여 행정의 유효성을 지지하는 신해밀턴식가치가 점차 우세해지기    시작하였음

(2) 적극 정부론의 등장

- 1930년대의 세계적인 경제대공황을 계기로 정부가 적극적인 역할을 수행하는 행정국가     (administrative state) 등장

- 정부는 시장실패(market failure)의 교정 장치로서, 더 나아가 성장과 발전의 원동력으로    간주됨. 그리하여 1940년대에는 비록 암묵적이기는 하지만 [큰 정부](big government)    의 불가피성에 대한 수용이 지배적이었음

- [큰 정부]의 행정관은 1960년대의 [위대한 사회] 건설 프로그램이 지향하였던 복지국가,    발전행정론, 신행정론 등으로 이어져 왔음

- 행정국가 등장 이후부터 정부권위의 과도한 팽창에 회의하고, 이를 위험시하는 견해가 제    기되기 시작

(3) 신보수주의 이념의 부활과 작은 정부론

- 신보수주의 이념의 부활 배경 : 1970년대의 두 차례에 걸친 석유파동 이후 나타나기 시    작한 세계적인 경기침체와 성장의 정체라는 구조적 장애, 복지국가 이상의 추구에 따른     공공부문의 팽창과 비효율에 대한 비판, 재정위기 문제 등에 대응해 나가는 과정에서 미    국과 영국을 중심으로 신보수주의 또는 신자유주의 이념 부활

- 이 과정에서 행정국가 내지는 적극적 국가(positive state)의 행정관이 [작은 정부](small    government) 내지는 [제한된 정부](limited government)라는 새로운 정부관으로 전환

- 80년대 이후에는 정부부문의 영역과 역할을 축소하고 관료제를 혁신하기 위하여 정부기    구 축소 또는 정부지출 삭감 등에 관한 감축관리론, 규제완화론, 공기업 및 공공서비스의    민영화론, 정부재창조운동 등이 세계적인 정책유행(policy fashion)으로 자리잡음

2. 정치와 행정의 관계

(1) 정치-행정 이원론

- 정치-행정 이원론자들은 행정은 정책을 형성하거나 가치를 창조하는 것이 아니라 주어진    정책이나 프로그램을 능률적으로 집행하고 관리하는 것으로 규정

- 행정은 정책집행을 위한 전문적 관리 기술(技術)로 이해. 이런 점에서 정치-행정 이원론    을 기술적 행정학이라고도 함

- 정치-행정 이원론은 경험적․실증적 이론이라기 보다는 규범적․처방적 이론. 즉 실제의 현    실 속에서 정치와 행정이 구별될 수 있다라기 보다는 엽관제의 폐해를 극복하고 정치로부    터 중립적이고 능률적인 행정을 구축하기 위하여 [정당정치]로부터 행정을 분리하는 것이    필요하다는 규범적인 주장의 성격이 강함

- 정치-행정 이원론으로 인하여 [무엇을 위한 행정학인가]라는 문제의식의 상실을 가져왔     고, 그 이후 행정학 발전은 국가 목적에 대한 관심을 잃어버리고, 오직 조직과 관리 문     제에 관심을 집중하게 되었다는 비판이 제기됨

(2) 정치-행정 일원론

- 등장 배경 : 1930년대 뉴딜시기를 거치면서 행정권이 강화되고, 정부의 역할이 확대되는    행정국가 현상으로 인해 정치-행정 이원론의 비현실성이 노정됨에 따라 행정의 정치적     기능을 중시하는 정치-행정 일원론 등장

- 정치-행정 일원론에서 말하는 행정의 정치적 기능은 [정책형성기능]을 의미. 행정이 수    행하는 이러한 정책형성기능에 착안하여 정치-행정 일원론을 기능적 행정학이라고도 함

- 정치-행정 일원론 등장의 파급 효과

정치와 행정이 교차할 수 있는 영역이 종래 이상으로 확대될 수 있는 현실에 대한 주의     환기

행정학 연구대상이 정치 영역으로까지 확대

분리론을 전제로 하여 가치중립적인 원리를 탐구하는 행정관리론에 대한 반성 촉구

정치-행정의 관계에 대한 규범적 논의 재생

(3) 정치-행정 이원론과 일원론 논쟁의 성격

- 정치와 행정의 관계에 대한 이원론과 일원론은 평면적인 논쟁이라기 보다는 서로 다른     측면에 초점을 맞추고 있는 이론

- 이원론에서 말하는 정치는 [정당정치]이며, 일원론에서 말하는 정치는 [정책형성기능]

- 이원론은 규범적․처방적 이론이고, 일원론은 실증적․경험적 이론

(4) 행정책임론

- 등장배경 : 제2차 세계대전 이후 정부의 역할범위가 급격하게 팽창하게 되면서 행정권의    우월화 시대에 있어서 행정의 책임성을 어떻게 확보할 것인가에 관한 행정책임론이 등장

- 미국에서 1970년에 들어서면서 논의되기 시작한 신행정론에서는 행정의 정책결정기능을    적극적으로 요청하면서도, 이의 관료주의화를 견제하기 위하여 이념으로서의 형평성을 강    조할 뿐 아니라 수혜자로서의 시민의 참여를 강조

3. 행정학의 과학성과 기술성

- 행정학이 기술(art)이냐 과학(science)이냐 또는 전문직업(profession)이냐 학문             (discipline)이냐를 둘러싸고 논쟁이 전개되어 왔음

- 정치-행정 이원론이 주창된 배경의 하나로 행정에 대한 과학적인 연구의 필요성이 제시    되었고, 행정관리론도 어떤 상황에서도 적용할 수 있는 보편적인 행정원리의 개발을 지향    하였다는 점에서 행정학은 성립 당시부터 과학성에 대한 강한 의지를 갖고 있었음

- 행정관리론에서 추구하였던 행정원리의 비과학성이 1940년대에 다알, 왈도, 사이몬 등에    의해 적나라하게 노정되면서 행정학의 과학성을 확보하기 위한 다양한 시도들이 전개되어     왔음

행태론자인 사이몬은 사회심리학에 기초를 둔 순수과학의 수립 주장

다알은 비교연구방법 제시

- 1970년대 이후 신행정론, 행동이론 등이 등장하면서 행정학의 규범성과 처방성이 다시     강조되고 있음

4. 행정학의 정체성

- 행정의 실체(핵심요소)에 관한 제 관점

과학적 관리론 : 구조

인간관계론 : 조직내 인간관계(심리체제)

행태론 : 행정인의 의사결정

생태론 : 외부 환경과 체제

발전행정론 : 인간(행정인의 발전 지향성)

- 행정학의 정체성(identity) 위기와 그 대안

정통 행정학에서는 정치-행정 이원론과 행정원리에 토대를 두고 행정학을 [관리과학]으    로 인식

정치-행정 이원론과 행정원리접근방법에 대한 비판에 의해 정통 행정학의 토대가 무너지    고, 1950년대 이후 분화와 다원화의 길을 걷게 되면서 행정학은 끊임없는 자기 정체성의    위기(crisis of identity)에 직면

행정학의 정체성 위기를 극복하기 위한 대안으로 왈도의 전문직업주의(professionalism),    오스트롬의 공공선택론, 신행정론, 행동이론 등이 제시되고 있으나 어느 것도 합의와 공    감을 얻지 못하고 있음

새행정학

제2편 무엇을 위한 행정인가 ?

제5장 행정이 추구하는 가치

제1절 행정철학과 가치

1. 행정철학의 개념

□ 행정철학 : 다의적, 복합개념

- 디목 : 좀더 나은 업적(performance)을 달성하는 데 목적을 두고 있는 일련의 신념과 실    천체계

- 페이지 : 이데올로기가 빛깔 있는 렌즈를 통해 세계를 보는 것이라면, 철학은 일반적이고    보편적인 도덕적 가치를 다룬다고 한다.

- 로빈스 : 행정에서 무엇이 중요하고 의미있는 것인가를 평가하고 해석하는 것.

- 하지킨슨 : 행정을 행동철학(philosophy in action)으로 정의.

이 때 철학은 정확한 사고의 과정과 가치부여(valuing)의 과정을 의미

- 보즈만 : 정책철학(policy philosophy)은 정부의 목적과 수단에 대한 가치들의 집합체를    의미

- 안해균: 행정이 추구하며 실현하려는 가치가 무엇인가를 찾으려는 행정사상

□ 개념 정의의 공통점 : ‘행정이 추구하여야 할 바람직한 가치에 관한 학문’

□ 필자의 정의 : 행정과정 전반을 지배하는 바람직한 가치를 연구하는 분야.

- 가치의 본질과 인식가능성 및 가치판단의 기준 등을 연구 대상으로 한다.

2. 행정철학과 가치

1) 가치와 사실

□ 행정학의 연구경향

- 행태론 : 가치-사실 이원론의 입장에서 행정현상 속의 규칙성을 추구

- 신행정학 및 후기행태주의적 입장 : 가치의 문제를 적극적으로 다룸

□ 價値(value)와 事實(fact)

- 사실 : 주관의 평가의식이 개입되지 않은, 존재(Sein)와 관련된 현상.

眞과 僞(true and false) 등의 객관적 용어와 관련

- 가치 : 주관의 평가의식이 함축된, 당위(Sollen)와 관련된 현상.

善과 惡(good and bad), 옳음과 그름(right and wrong)의 판단과 관련

- 포괄적 가치개념 : 선호, 욕구, 소망, 쾌락, 도덕적 의무 등을 포괄

제한적 가치개념 : 판단기준으로서의 가치 (value-as-criterion)를 의미

□ 가치문제가 논의되는 상황 맥락 :  Kaplan

① 개인적 맥락(personal context) : 개인의 입장, 선호, 욕구 등을 가치로 파악

② 표준적 맥락 (standard context) : 특정집단이 갖는 가치를 가치로 파악

③ 이상적 맥락 (ideal context) : 가치판단 기준으로서의 가치로서 개인적 선호나 특정 집     단의 가치관을 초월한  가치를 의미

2) 가치의 본질 및 구성요소

□ 가치 개념 구성요소 : 좋음(the good : 善)과 옳음(the right :義)으로 구성.

- 좋음 : 바라는(desired) 것, 마음에 드는 것 또는 선호(preference)를 의미

‘좋음’은 곧바로 ‘나 또는 우리에게 이롭다’는 이해관계로 연결

- 옳음: 바람직한 (desirable) 것, 의무적인 것으로 超自我(superego)와 관련

* '좋음'을, 전체적 가치 또는 이익을 지향하는 '옳음'과 연결시켜 주는 요소는 '‘동체 생활의    유지’라는 기본가치(metavalue)다.

제2절 행정이 추구하는 가치

1. 행정가치의 접근방법과 분류

□ 행정이 추구하는 가치 : 공동체 생활의 유지에 필요한 사회적 가치.

□ 행정가치의 접근 방법(예시)

- 규범윤리학 (normative ethics)적 관점 : 가치판단 기준을 연구.

- 행정이념 관점 : 행정이념의 구체적 내용을 논하는 관점.

- 공익 관점 : 공익(public interest)의 구체적 내용이 무엇인가를 논구

- 사회정의 관점 : 사회정의의 본질을 논하는 관점

- 자유, 평등 관점 : 자유와 평등의 두 가지 이념을 통해 논의를 전개하는 관점

별개의 관점들이 아니고 상호 중복되는 내용들을 서로 다른 관점에서 취급

□ 행정가치의 분류(도구성 기준)

- 본질적 행정가치(intrinsic value) : 가치 자체가 목적이 되는 가치

ex)정의, 공익, 복지, 형평, 자유, 평등 등

개념을 조작화할 경우 절차적 행정가치나 수단적 행정가치로 환원가능

- 수단적 행정가치(instrumental or extrinsic value): 목적달성을 위한 가치

실제적인 행정과정에 있어서 구체적 지침이 되는 규범적 기준.

ex)민주성, 능률성, 효과성, 합법성, 합리성 등.

2. 본질적 행정가치

1) 正義

□ 개념 : justice- ‘옳다’는 情意的 意味(emotive meaning) 강함

- 그 속에 ‘공정’이라는 서술적 의미를 담고 있다

Aistotle : ‘동등한 사람이 꼭같은 배당을 받는 것’-평등으로 환원

Sidgwick : 권리와 자유, 부담과 혜택을 공정하게 배분하는 것을 의미

Rawls : 공평(fairness)으로 풀이하면서, 평등 원칙 강조

正義는 敍述的 意味보다는 情意的 意味를 많이 담고 있는 가치개념.

형평과 평등이라는 사회적 가치의 배분원리에 관한 敍述的 意味 내포

□ Rawls의 正義論

- ‘원초상태’(original position) 설정 : 합의 가능한 이념적 가설적 상황

- 특징 : 동등한 권리 보유, ‘자원의 적절한 부족상태’(moderate scarcity), ‘무지의 베일’      (veil of ignorance) 가정, 상호 무관심적 합리성, 최소 극대화 법칙(maximin rule)에 의    한 선택

원초상태 하에서 합의되는 일련의 법칙이 곧 사회정의의 원칙

가치의 불평등한 배분은 최소수혜자에게 유리한 경우에만 정당

- 사회정의의 기본원리

① 정의의 제1원리(기본적 자유의  평등 원리)

② 정의의 제2원리(差等 調整의 원리) : 불평등의 분배 원칙

a) 差等原理: 불우한 사람들의 편익을 최대화 할 것.

b) 기회균등의 원리: 불평등은 기회균등 조건 하에서만 가능

제1 원리 및 기회균등의 원리가 우선.

- Rawls에 대한 비판

반드시 최소극대화 원칙에 따르리라는 보장 없다.

중도적 입장을 비판- 우파는 Rawls의 정의관이 자유의 제한을 결과한다는 점에서, 좌파     는 ‘완전한 평등’을 추구해야 한다는 점에서 비판.

2) 公益

□ 개념 : 공동체 구성원들이 공동으로 갖는 이익 - 규정의 다양성, 모호성

□ 공익개념을 보는 접근시각

- 實體說 : 公益은 私益을 초월한 규범적인 것으로 존재

구체적인 내용은 논자에 따라 다양: 자연법, 정의, 형평, 복지, 인간존중, 등

Plato, Aristotle, Rousseau, Hegel, Marx, Flatman, Held, Oppenheim

- 過程說 : 공익은 사익의 총합, 사익간의 타협 또는 집단상호작용의 산물

Hobbes, Hume, Bentham, Bergson, Schubert, Sorauf, Truman 등

□ 공익에 관한 논의의 촛점: 누가, 어떠한 과정을 거쳐, 어떤 기준에 입각하여 공익성의 여     부를 결정하느냐에 있다.

- 현실적으로는 행정관료가 공익의 해석자(interpreter)이면서 실행자.

사회적 맥락에서, 공익은 사회구성원의 투표 등의 정치과정을 통해 결정

- 결국 공익은 특정정책의 비용과 편익을 누구에게 어떻게 귀착시킬 것인가 하는, 즉 사회     적 가치의 배분원칙과 관련된 가치개념임.

3) 衡平性

□ 개념 : 동등한 것을 동등한 자에게 처방하는 것을 의미.

- 공정성(fairness), 사회정의(social justice)의 개념과 유사

Aristotle : 사물의 적절하고 마땅한 분배로 이루어진 공정한 평등

d'Holbach : 형평은 각자의 재능과 업적에 따라 대우하는 것을 의미

□ 논의의 핵심은 불평등의 용인 기준을 밝혀내는 것.

□ 행정학에서의 사회적 형평성(social equity) : 정책비용의 부담 및 편익 향유의 형평성      문제 * 정책의 部分利益選擇性(policy selectivity)

- 형평성의 분석 기법 : Coulter모형, Brouthers모형, 財政歸着理論

4) 自由와 平等

□ 행정에 있어서는 자유와 평등의 조화가 긴요 * 자본주의와 사회주의

(1) 自由

□ 개념 : 제약과 간섭이 없는 상태(absence of restraints).

□ 자유의 유형

- 소극적 자유(negative freedom)와 적극적 자유(positive freedom)

- 정치적 자유와 경제적 자유

□ 자유의 한계 : 사회성(sociabilit )의 한계 - 타인의 자유와의 조화

□ 정치 행정적 함의 : 정부의 간섭주의(interventionism)의 용인 정도

(2) 平等

□ 개념 : 동일 원칙 적용 또는 같은 처지의 사람을 똑같이 대접하는 것

□ 평등의 기준

- Blastos : ①필요(need)에 따른 분배, ②각자의 가치(worth)에 따른 분배

③각자의 작업(work)에 따른 분배, ④각자의 능력과 업적(merit)에 따른 분배

⑤각자가 체결한 계약(agreement)에 따른 분배

□ 평등의 유형

- 상대적 평등과 절대적 평등

- 형식적 평등과 결과적 평등 : 기회의 평등과 결과적 평등

- 법적 평등, 정치적 평등, 사회 경제적 평등

3. 수단적 행정가치

□ 실제적인 행정지침이 될 수 있는 가치개념: 能率性(efficiency)과 效果性(effectiveness),     民主性(democracy), 合理性(rationality), 合法性, 中立性

1) 能率性과 效果性

(1)능률성 : 투입 대 산출의 비율 - 조직 내의 조건을 나타낸다.

□ 능률성의 유형

- 기계적 능률(mechanical efficiency)과 사회적 능률(social efficiency)

기계적 능률 : 정치 행정 이원론 시대의 물리적 능률관

사회적 능률 : 사회목적 실현, 구성원의 인간적 가치의 실현, 민주성

□ 능률성의 이론적 기준

- 파레토最適狀態(Pareto optimality ): 남의 후생을 감소시키지 않고는 누구의 후생도 증    대시키는 것이 불가능하도록 자원이 효율적으로 배분되어 있는 상태. Pareto최적상태는     분배의 형평성을 확보해 주는 것은 아님

□ 능률성의 판단 기준 : 便益/費用比率(B/C ratio), 純現在價値(net present value), 內部收    益率(IRR)

(2) 효과성

□ 개념 : 목표의 달성도(degree of goal attainment) - 조직과 환경과의 관계

- 능률성과의 비교 : 비용 내지 투입의 관념이 들어 있지 않다.

2) 民主性

□ 민주성의 두 측면

- 대외적 민주성 : 반응성(responsiveness), 책임성, 동의, 참여

- 대내적 민주성 : 행정조직 내부에서의 민주화.- 참여적 관리, 의사전달, 분권화, 자아실     현, 구성원의 만족

3) 合理性

□ 개념 : 궁극적 목표달성의 최적수단이 되느냐의 여부를 가리는 개념.

□ 유형

-  M. Weber : 수단-목적합리적(means-ends rational) 행위와 치합리적(value-rational)    행위(본질적인 가치와 관련된 행위)

- H.Simon의 실질적 합리성(substantive rationality)과 절차적 합리성(procedural rationality)-    이성적인 思惟 따르느냐

□ 행정에 있어서의 합리성: M. Weber 이래 행정은 합리성(rationaity)의 문제로 인식되어    왔다. Urban은 합리성을 행정적 세계관 (Administrative Weltanschauung)의 핵심요소로     파악하고, 행정이념을 행정에 합리적 조직형태를 도입함으로써 효과성과 능률성의 극대     화를 추구하는 것으로 이해.

4) 合法性

□ 개념 : 행정행위가 법규에  따라 이루어져야 한다는 입법국가 시대의 이념

□ 한계 : 변화의 수용 곤란, 소극적, 형식적 법령 준수, 자의적 법령 해석, 적용

제3절 행정가치의 구현

□ 행정과정은 행정이 추구하는 가치를 실현하기 위한 일련의 연쇄적 과정이다.

- Hodgkinson : 행정과정을 의사결정과정으로 보고, 의사결정의 세 가지 구성요소로 사실,    가치 및 개연성(probabilities)을 들고 있다.

- Etzioni : 의사결정을 ‘수단적 결정’(instrumental decision)과 정치적 규범적 목표의 수립    과 관련된 ‘통합적 결정’(integrative decision)으로 구분

1. 행정가치의 갈등과 극복

□ 행정관료들의 의사결정은 목표에 대한 결정과 수단에 관한 결정으로 구성됨

□ 합리적 의사결정 과정

(1) 문제의 파악과 분석

(2) 문제의 정의

(3) 문제해결의 비용 및 효과의 측정과 실현가능성의 검토

(4) 문제해결을 위한 목표들간의 우선순위 및 달성수준 결정

특히 (2),(4)단계에서 가치판단 개입

□ 가치갈등 해결의 접근 방법

(1)일원론 : 일방의 원리만에 기초해서 가치간의 갈등을 해소

(2)서열법 : 대립하는 두 개의 가치판단 기준의 상대적 우열에 준거

(3)가중치법 : 가치판단 기준들에 가중치를 부여하는 방식으로 갈등을 해결

2. 관료제를 통한 행정가치의 구현

□ 행정과정은 관료제를 통한 행정가치의 구현 과정이다.

□ 정책결정자의 가치기준 : J. Anderson(1984:12-13)

(1) 정치적 가치(political values)

(2) 조직의 가치(organization values)

(3) 개인의 가치(personal values)

(4) 정책의 가치(policy values)

(5) 이념적 가치(ideological values)

새행정학

제6장 행정윤리

제1절  행정윤리의 의의

1. 행정윤리의 개념 및 특징

□ 개념 : 공무원이 업무수행 과정에 준수해야 할 행동규범(code of conduct)

□ 특징 : (1)행정업무와 관련된 윤리를 의미              (2)공익의 추구

(3)협의 및 광의의 가치함축적인 규범적 개념    (4)정책 내용의 윤리성도 내포

2. 행정윤리의 중요성

□ 행정윤리의 중요성 : 행정재량의 확대 - 국민생활에 미치는 영향 증대

□ 행정윤리의 결여 : 정부에 대한 불신감, 사회전반의 신뢰성의 위기, 사회발전의 저해 요     인으로 작용

3. 행정윤리의 내용

□ 행정윤리의 규정 : 국가공무원법의 공무원복무규정, 공직자윤리법, 공무원의 윤리헌장과     신조

□ 행정윤리의 내용

- 국가공무원법의 공무원 복무규정

i)성실의무       ii)복종의무   iii)직장이탈금지        iv)친절, 공정의무

v)비밀엄수의무  vi)청렴의무   vii)영예 등의 수령규제 viii)품위유지의무

ix)영리업무 및 겸직금지       x)집단행위금지        xi)정치운동금지.

- 공직자윤리법

i)고위공직자(1-4급)의 단계적 재산등록 ii)외국인의 선물 신고, iii)퇴직공무원의 취업제한

- 공무원 윤리헌장(공무원의 5가지 행동지침)

i)국가에는 헌신과 충성을   ii)국민에겐 정직과 봉사를   iii)직무에는 창의와 책임을

iv)직장에선 경애와 신의를  v)생활에는 청렴과 질서를

제2절 행정권의 오용과 관료부패

1. 행정권 오용의 양태

□ 행정권 오용의 유형(Nigro)

(1)부정행위        (2)비윤리적 행위   (3)법규의 경시    (4)입법의도의 편향된 해석

(5)불공정한 인사   (6)무능            (7)실책의 은폐    (8)무사안일

2. 관료부패

1) 관료부패의 정의

- 관료부패는 정태적인 것이 아니라 매우 동태적이며, 특정한 사회나 국가의 사회문화적 여    러 특성을 반영

- 하이덴하이머의 정의 : 문화횡단적 비교방법 이용

① 공직중심적 정의로서 공직에서의 일탈

② 시장중심적 정의로서 시장에서의 일종의 경제행위

③ 공익중심적 정의로서 공익으로부터의 일탈

- 뮈르달(Myrdal,1971: 200-210)

관료부패 : "공직과 관련있는 영향력이나 권력을 부당하게 사용하는 행태"라고 정의

- 관료부패 : "관료가 자신의 직무와 직․간접적으로 관련된 권력을 부당하게 행사하여 사익    을 추구하거나 혹은 공익을 침해한 행위"

2) 관료부패의 접근방법

(1) 도덕적 접근법 : 개인의 성격이라든가 독특한 습성과 윤리문제가 부패행태와 밀접한 관      련이 있다고 보는 입장

(2) 사회문화적 접근법 : 특정한 지배적 관습이나 경험적 습성과 같은 것이 관료부패를 조      장한다고 보는 입장

(3) 제도적 접근법 : 사회의 법과 제도상의 결함이나 또는 이러한 것들에 대한 관리기구들      과 그 운영상의 문제들, 또는 예기치 않았던 부작용들이 부정부패의 원인으로 작용한다      고 보는 입장

(4) 체제론적 접근법 : 관료부패는 어느 하나의 변수에 의하여 설명되는 것이 아니라, 그 나      라의 문화적 특성, 제도상의 결함, 구조상의 모순, 그리고 관료의 비윤리적 행태 등 다      양한 요인에 의하여 복합적으로 나타난다고 보는 입장

3) 관료부패의 구성요소

① 부패행위의 중심을 차지하는 관료

② 관료와 직․간접적으로 거래관계에 있는 시민

③ 관료가 부패관계에 개입함으로써 얻게 되는 이익

④ 시민이 부패거래를 통해서 얻게 되는 이익

4) 관료부패의 유형

(1)직무유기형 관료부패  (2)후원형 관료부패

(3)사기형 관료부패      (4)거래형 관료부패

제3절 행정윤리의 저해요인과 확보방안

1. 행정윤리의 저해요인

□ 행정윤리의 저해요인

(1) 인적 요인 : 官尊民卑, 官職私有觀과 같은 전근대적인 가치관과 행태

(2) 제도적 요인 : 내부통제 장치의 미비, 불합리한 인사관리, 비현실적인 낮은 보수, 과도      한 정부규제와 비현실적인 엄격한 규제기준

(3) 환경적 요인 : 외부통제의 미흡, 공무원의 신분불안, 전근대적 가치관

2. 행정윤리의 확보방안

1) 행정행태의 쇄신과 공무원의 가치관 전환

2) 제도적 장치의 구비

(1) 부정부패 방지를 위한 제도적 장치의 강화

(2) 공직자의 근무여건의 개선

(3) 행정규제의 완화와 규제법령의 이중성 배제

3) 환경적 요인의 개선 : 전근대적인 행정행태와 가치관의 전환, 행정에 대한 국민통제의      강화(이익단체의 활동, 여론의 형성 및 매스미디어의 활용, 지식인의 활동과 주민참여       등)

새행정학

제7장 행정통제

제1절 행정통제의 의의

1. 행정책임과 행정통제

1) 행정책임

□ 개념 : 행정관료가 도덕적, 법률적 규범에 따라 행동해야 하는 국민에 대한의무

결과책임(행정행위의 내용)과 과정책임(행정행위의 절차)도 포함

- responsibility : 수임자 및 공복으로서의 광범한 도의적 책임

- accountability : 변명적, 법률적 책임으로 비교적 한정된 뜻을 가짐.

- responsiveness : 민의에의 반응, 대응, 응답적인 뜻으로 사용됨.

□ 행정책임이 중시되는 현상적 요인 : 국가권력의 우위, 정부부문의 영향력의 증대, 공무원    의 전문. 기술성의 향상, 재량권의 확대, 자원관리량의 증대 등

□ 행정책임에 대한 논의의 초점 : 공무원이 누구에게, 어떻게 책임지는가?

- 책임소재의 규명과 행위결과의 귀속이 분명하지 않다.

- 행정책임은 행정체제의 일탈에 대한 감시와 처벌의 측면에서 고찰되어야 할 것 : 내부적    책임과 외부적 책임의 강조.

2) 행정통제

□ 개념 : 설정된 행정목표 또는 정책목표와 기준에 따라 행정성과를 측정하고 이에 맞출     수 있도록 시정하는 제반 노력 - 행정책임과 표리의 관계

□ 목표 : 생산성 향상과 민주성 증진 - 지나친 통제는 공무원의 창의력 억제

□ 이론적 관점

- 체제론적 입장 : 체제에 대한 요구와 체제의 산출간의 괴리에서 생겨나는 교정적 피드백    의 문제로 봄.

- 정치이론 : 권한의 위임에 따른 책임의 확보문제로 봄

- 과정론적 입장 : 기준과 성과 간의 편차의 시정에 초점을 맞춤

- 행태론적인 입장 : 바람직하지 못한 행동의 사전예방적 차원에 초점을 둠 - 피통제자의    기회주의적 행태를 줄이기 위한 유인구조 고안에 역점을 둠

2. 행정통제의 과정

□ 행정통제의 과정

(1) 목표와 기준의 설정

(2) 성과측정 및 기준과의 비교평가

(3) 시정 : 환류과정을 통해 개선하는 과정

3. 행정통제의 기준 및 내용

1) 행정통제의 기준

□ 통제기준

(1) 시민 자유의 보존

(2) 공공의 목적 또는 집합적 목표에 봉사

- 시대변화에 따라 합법성보다 민주성, 효과성, 공정성 등이 중시됨

2) 행정통제의 내용

□ 행정통제의 내용(관료들의 행정행위에 따르는 제약요인)

(1) 절차상의 제약요인: 구체적인 절차적 규범에 따르도록 요구되는 것

(2) 내용상의 제약요인 : 시민들이 설정한 목적을 달성하도록 관료들의 결정 내용을 제약하    는 것

□ 통제의 접근방법 : 어느 제약요인을 중시하느냐에 따라 통제방법이 달라짐

(1) 참여적 접근 : 절차상의 제약요인이 높을 때

(2) 공익접근 : 내용상의 제약요인이 클 때

(3) 고객지향적 접근 : 절차상의 제약요인과 내용상의 제약요인이 모두 높을 때

(4) 자기통제적 접근 : 절차상의 제약요인과 내용상의 제약요인이 모두 낮을 때

제2절 행정통제의 유형과 비용

1. 행정통제의 유형

□ 행정통제의 유형(주체와 영향력행사 방향 기준)

(1) 외부통제 : 국회, 사법부 등 행정구조 외부의 사람이나 기관에 의한 통제

(2) 내부통제 : 행정조직 구성원에 의한 통제

- 행정이 전문성과 복잡성을 띠게 된 현대 행정국가 시대에는 내부통제 점차 강조, 민주화    의 진행정도가 낮은 경우 외부통제 강조

1) 외부통제(external control)

(1) 입법통제 : 역사가 오래되고, 실질적인 효과가 크다.

□ 통제수단 : 입법심의, 공공정책의 결정, 예산심의, 각종 상임위원회의 활동, 국정조사 및    국정감사 활동, 임명동의 및 해임건의 또는 탄핵권, 기구개혁, 청원제도 등

□ 입법통제의 한계 : 전문지식과 능력의 부족, 정보부족과 체제의 미비, 정치자금 취득 및    운용의 문제, 공천과정의 비민주성

- 정치인들에 의한 행정통제가 잘 이루어지지 않는 이유

① 정치인들은 행정상의 절약과 능률에 큰 관심이 없기 때문에 행정적 낭비요인에서 개인적    이권을 찾으려 한다.

② 관료의 전반적인 정책이나 프로그램보다는 자신들의 재선과 관련된 정책이나 사업 또는    개인적으로 관심이 있는 분야에 더 관심을 갖는다.

③ 관료들이 해야 하는 것과 정치인들이 하도록 요구하는 것이 다르다.

(2)사법통제

□ 의의 : 행정에 의한 위법 부당한 권익 침해의 구제 또는 행정명령의 위헌, 위법여부를 심    사함으로써 사법부가 행정을 통제하는 것.

□ 사법통제의 수단 : (1)행정소송의 심판 (2)명령, 규칙, 처분의 심사

□ 사법통제의 한계 : (1)사후적 구제조치 (2)많은 비용과 시간의 소요 (3)전문성의 결여,     (4)사법권의 독립성과 공정성에 대한 권력적, 금전적 위협

(3) 시민에 의한 통제

□ 의의 : 일반 국민에 의한 직접적인 행정의 통제.

□ 통제방법 : ①선거권의 행사 ②민원실 운영, 반상회, 공청회 등 각종 주민 참여 제도

③시민운동단체에 의한 행정통제

(4) 이익단체에 의한 통제

(5) 여론과 매스컴

(6) 옴부즈만제도

- 연혁 : 스웨덴 등 북구에서 1809년 이후 발전된 제도로 제한적으로 시행됨

- 옴부즈만(Ombudsman)의 기능: 행정의 不正義와 잘못된 행정에 대해 관련 공무원의 설명    을 요구하고, 필요한 사항을 조사해 민원인에게 그 결과를 알려주며, 언론을 통해 공표.

기능적으로 자율적이며, 입법부와 행정부로부터 독립되어 있고, 독립적 조사권, 시찰권,     소추권(인정않는 국가 다수) 소유.

- 유형 : 의회옴부즈만 - 국회에서 선출 / 행정부옴부즈만 - 행정수반이 임명

2) 내부통제(internal control)

(1) 감사원에 의한 통제:전문성 높은 사후적 통제 -인사, 예산상의 독립 긴요

(2) 청와대와 국무총리실에 의한 통제: 정치적 중립성, 공정성 문제 야기 우려, 국무총리실    의 심사평가제도

(3) 중앙행정부처에 의한 통제: 행정기관의 인사권, 조직권에 대한 총무처의 통제

2. 행정통제의 비용

1) 행정통제의 비용

- 목표달성방법에 대한 불확실성 때문에 나타남.

□ 행정통제의 비용의 종류

(1) 효과성비용(effectiveness cost) : 통제 때문에 공공목적을 달성하지 못할 경우에 발생

- 잘못된 방향의 지시 또는 엄격한 통제 등이 원인

(2) 집행비용(enforcement cost): 자원을 낭비하거나, 기술적 제약 또는 자원의 제약 때문    에 생기는 행정실패의 경우에 발생.

2) 행정통제의 수준

□ 행정통제의 적정수준 : 통제의 효과와 비용을 고려해 정해져야 한다

- 이론적으로는 통제의 비용

- 효과분석을 통하여 적정통제수준을 찾아낼 수 있다.

제3절 행정통제의 한계와 통제력의 향상방안

1. 행정통제의 한계

- 최고 국정책임자의 지시

- 외부통제를 거의 받지 않는 부서(청와대, 안기부, 국방부 등)

- 정치적 협상시 국민의 여론은 무시

- 재정적인 독립성이 취약한 통제의 주체

- 사정기관의 약한 통제의지

- 통제에 대한 관료의 저항

2. 행정통제력의 향상방안

□ 행정통제력의 향상방안 : 행정통제의 대상과 영역의 확대, 제도화가 긴요

(1) 행정정보 공개 제도의 활성화

(2) 행정절차법에 의한 행정재량권의 범위 축소

(3) 내부고발인(whistle-blower)을 보호하기 위한 제도 마련

(4) 정책과정에의 시민참여 기회 확대

(5) 통제기관 간의 협조체제 구축

(6) 장기적으로는 시민사회의 자율성 증대를 통한 행정통제력의 향상

새행정학

제8장 정책

제1절 정책과 정책학

1. 정책의 의의

□ 정책 : 공공 문제를 해결하거나 목표달성을 위해 정부에 의해 결정된 행동방침

□ 정책의 성격

1) 주체는 정부                          2) 권위있는 결정의 산물        3) 행동 방침

4) 공공 문제 해결이나 목표 달성과 관련  5) 미래 지향성

2. 정책 유형의 분류

1) 직제 기능에 따른 분류

2) 정책의 성격에 따른 분류

□ 학자들 견해

- T.J. Lowi : 분배정책, 규제정책, 재분배정책, 구성정책

- R.H. Salisbury : 분배정책, 규제정책, 재분배정책, 자율규제정책

- G.A. Almond & G.B. Powell : 분배정책, 규제정책, 추출정책, 상징정책

- R.B. Ripley & G.A. Franklin : 분배정책, 경쟁적 규제정책, 보호적 규제 정책, 재분배정책

□ 분배정책

- 특정한 개인, 기업체, 조직, 지역사회에 공공서비스와 편익을 배분하는 것.

- 예)수출 특혜 금융, 지방자치단체에 대한 국가보조금 지급, 주택 자금의 대출, 택지 분양.

□ 규제정책

- 특정한 개인, 기업체, 조직에 制裁나 통제 및 제한을 가하는 것. 그들의 행동이나 재량권    에 규제를 하는 정책.

- 예)환경오염과 관련된 규제, 독과점 규제, 공공요금 규제, 기업활동 규제

- 규제 장치 종류 : (1) 활동 基準 설정 (2) 認可, 許可, (3) 재정통제 (4) 검열, 감사

(5) 가격, 생산량 통제, (6) 지시, 명령, (7) 조직, 인사 관여

- 보호적 규제정책 : 정부가 규제 장치를 마련하는 것은 관련된 일부의 사람들을 규제함으    로써 반사적으로 다수의 일반 국민을 보호하자는 의도.

- 예) 기업들의 獨寡占을 규제함으로써 다수의 일반 소비자들을 보호하는 정책

- 경쟁적 규제정책 : 분배정책과 보호적 규제정책의 혼합형과 같은 것. 많은 利權이 걸려     있는 서비스나 용역을 특정한 개인이나 기업체, 단 체에게 부여하면서 이들에게 특별한     규제 장치를 부여하는 정책

- 예) 항공기 산업, 텔레비전 주파수, 한국이동통신 사업자 선정, 중화학 및 자동차 산업자    선정

- 자율 규제정책 : 규제대상이 되는 당사자에게 그 소속의 활동에 대해 스스로 규제 기준을    설정하고 그 집행까지도 위임하는 경우. 특정한 전문인 집단에게 자율성과 함께 필요한     규제까지도 부과하는 것.

□ 재분배 정책 : 돈이나 재산, 권력, 권리들을 많이 소유하고 있는 집단으로부터 그렇지 못    한 집단으로 이전시키는 정책.

- 예)累進 所得稅, 영세민 취로사업이나 임대주택의 건설, 세액 공제나 감면

□ 구성정책 : 정부기관의 신설이나 변경, 선거구 조정 등과 관련된 정책.

□ 추출정책 : 조세, 병역, 물자 수용, 노력 동원 등과 관련된 정책.

□ 상징정책 : 경복궁 복원, 군대 열병, 88 올림픽 경기, 대전 엑스포와 같이 국민 전체의     자긍심을 높이기 위한 정책들.

3. 정책학

1) 정책 연구의 필요성

□ 정책 담당자 : 정책 문제, 정책 과정, 정책 영향 등에 대한 정보 획득

□ 학자나 지식인 : 과학적, 가치 관련적으로 연구. 정책 개선에 기여

□ 일반 국민 : 이해

2) 정책학의 등장배경

□ 정책학의 등장 : 1951년에 발표된 라스웰(H. Lasswell)의 ‘정책지향’(Policy Orientation)이    라는 논문으로 부터 출발

- 라스웰은 정책과정(policy process)에 대한 연구와 정책과정에 필요한 지식(intelligence    needs of policy)에 대한 연구 등 두 가지의 방향에서 정책학적 경향이 나타나고 있다고    지적

□ 1960년대의 미국사회는 흑인 폭동과 월남전 등으로 엄청난 사회적 혼란을 겪은 시기

- 이스턴(D. Easton)은 '정치학의 새로운 혁명'으로서 후기행태주의(post behavioralism)가    시작되었음을 선언하고 과학적 방법과 기법을 현실에서의 중요한 사회문제의 해결에 적용    할 것을 주창

- 후기행태주의가 정책지향을 갖는 연구 또는 정책연구를 핵심으로 하는 것을 의미. 이에     따라 1960년대 후반부터 정책학은 폭발적인 성장을 시작.

- 정책학은 새로운 학문적 경향을 필요로 하는 사회적인 요구와 이에 적절히 대응한 선구    자적인 학자들의 노력에 의해서 하나의 학문으로 성장.

3) 정책의 연구방법

(1) 연구의 대상 및 범위(object and scope)

□ 정책학의 연구대상  정책내용과, 이와 직 간접적으로 관련된 정책과정상의 여러 활동과    요인들

□ 정책내용 : 정책의 3대 구성요소인 정책목표, 정책수단, 그리고 정책대상자와 관련되는     문제

□ 정책과정 : 정책의제설정, 정책결정, 그리고 정책집행상의 여러 활동

(2) 연구의 방법

□ 정책학의 연구방법은 순수연구와 응용연구를 연계시키고 범학문적 접근을 시도하며, 방    법론적으로 매우 다양한 연구방법을 사용.

□ 경험적 실증적 연구

□ 규범적 처방적 연구

제2절 정책환경

1. 정책환경의 의의

2. 정책결정요인론(policy determinants theory)

- 재정학자들의 예산지출의 결정요인에서 출발

1) 정책결정요인론의 주장

- 경제학자 : 정책의 내용을 결정짓는 것은 사회경제적 요인. Fabricant, Brazer 등

- 정치학자 : 정치적 변수가 정책에 의미있는 영향을 미치지 못함. Dawson & Robinson.     사회복지정책은 정당간 경쟁이 아니라 사회경제적 변수가 영향 미침.

2) 정책결정요인론의 문제점

(1) 변수선정상의 문제

(2) 종속변수로서 예산의 총규모. 정부의 총지출규모는 조세수준, 조세규모는 소득수준에 좌      우되므로 총예산의 규모에는 소득이 결정적인 영향을 미칠 수밖에 없음.

(3) 단일방향적인 영향만을 고려함. 정책환경은 정책에 직접적인 영향 보다는 정책결정주체     인 정치체제에 영향을 미쳐 간접적으로 정책에 영향을 미침.

3) 정책결정요인론의 영향

- 정책환경의 중요성을 부각.

3. 정책환경과 정책

- 체제론적 관점

(1) 정치체제에 대한 환경의 요구는 사회문제의 해결을 요구하는 형태로 나타남.

(2) 정책환경의 요구가 강해도 정치체제의 해결능력이 없으면 정치체제는 정책을 산출할 수 없음.

4. 정치체제와 정책

- 정치체제의 담당자, 분위기와 규범, 정치체제의 구조

제3절 정책과정의 참여자

1. 정책참여자의 의의

□ 정책 과정에 누가, 어떻게, 얼마만큼 영향을 미치는가?

□ 공식적 참여자

- 중앙 정부 : 대통령, 국회의원, 행정 기관과 관료

- 지방 정부 : 지방자치단체장, 지방의원, 지방 공무원, 국가 일선 기관

□ 비공식적 참여자 : 이익 집단, 언론기관, 전문가 및 학자, 일반 국민, 정당

2. 공식적 참여자

1) 중앙에서의 참여자

(1) 대통령   (2) 입법부    (3) 행정기관과 관료

2) 지방에서의 참여자

(1) 자치단체장    (2) 지방의회     (3) 지방공무원     (4) 국가 일선행정기관

3. 비공식 참여자

1) 이익집단    2) 정당    3) 전문가 집단

제3절 정책형성

1. 정책 형성의 의의

1) 정책형성의 개념

□ 정책을 만들어내는 과정

□ 최종 형태는 ‘... 일을 하겠다’는 말이나 문서로의 결정

□ 정책결정이나 정책형성 모두 의사결정의 일부

2) 정책형성의 절차

□ 절차

1)정책 문제와 국민 욕구의 파악  2)목표 설정

3)정책 대안의 수립 및 분석      4)최적안의 선택(=결정)

2. 정책의제의 설정

1) 의의

- 정책의제 : 정책담당자가 공식적으로 다루기로 결정한 정책문제. 정책담당자들의 토의 안    건

- 문제가 심각해지고 공중의 관심사가 되면 될수록 ‘정책적 해결 필요성의 문제’로 전환된    다. 이를 두고 Cobb 들은 체계적 의제(systemic agenda)라 부르고, Eyestone은 公衆議    題라 부른다.

- 정책적 해결 필요성의 문제

2) 정책문제의 정부 귀속화

(1) 인지자별 활동

① 정책대상 국민들    ② 실무 정책담당자들    ③ 고객집단    ④ 정치인    ⑤ 언론

(2) 유형구분

- R. Cobb의 구분

① 외부 주도형 : 정책 담당자가 아닌 외부 사람들의 주도에 의해 정책문제의 정부 귀속화     가 이루어지는 경우

② 동원형 : 정책담당자들에 의해 자발적으로 정책의제화하는 경우. 일방적으로 의제화하는     것이 아니라 일반 대중이나 관련 집단들의 지원을 유도하기 위한 노력을 수행하고 난 뒤     에 의제채택을 하는 것

③ 내부 접근형 : 동원형처럼 정책담당자들에 의해 자발적으로 정책의제화가 진행되는 것이     다. 동원형과 다른 것은 외부 국민들과는 관계없이 정부 관료제 내부에서만 정책의제화     의 움직임이 있는 것

(3) 의제설정 작업

3) 의제설정에 영향을 미치는 요인

① 문제의 성격 : 중요성, 관례화 일상화 정도, 해결 가능성, 쟁점화 정도

② 정책 담당 체제의 성격 : 의제 설정권자의 가치와 특성, 상부 기관의 영향력, 하위 조직     원의 참여도

③ 문제 인지자의 역량 : 인지 집단의 크기와 응집력, 인지 집단의 자원, 관련 집단의 지원

④ 정치 상황 : 정치인들의 지원도, 민주화 분위기, 문제의 정부 귀속화 관련 제도

⑤ 경제 사회 상황 : 경제 발전도, 재원 마련 가능성, 사회 분위기

3. 합리적 정책결정

□ 모든 결정은 합리적이어야 한다.

□ ‘합리적’이라는 말은 ‘이치에 맞는’이라는 의미

□ 합리적 결정에 대한 오해 : 그동안 합리적 결정을 '엄밀한 수식을 이용한 결정' 정도로      이해했기 때문.

□ 합리적 : 주어진 상황에서, 가능한 모든 정보를 활용하여, 최선에 이르고자 하는 노력의     정도

- 과학적 자료 분석 : / 관련된 자료 수집 / 정확한 분석 및 판단

- 정책 환경 고려

- 다양한 결정 방식 고려

1) 정책문제의 인지와 정의

(1) 정책문제의 의의

- 문제 : 어떤 사항에 대해 관련 있는 사람들로 하여금 해결의 필요성을 느끼게 하는 것.

- 공공 문제 : 문제 중에서 많은 사람들과 관련되어 있는 것

- 정책 문제 : 정부에 의해 정책적으로 해결해야 한다고 여겨지는 것

(2) 정책문제의 속성

- 정책문제는 공공성을 띤다.

- 정책문제는 주관적이고 인공적 성격을 띤다.

- 정책문제는 복잡 다양하며, 상호 의존적이다.

- 정책문제는 역사적 산물인 경우가 많다.

- 정책문제는 동태적 성격을 갖는다.

(3) 누가 정책문제를 인식하는가?

- 정책 대상 국민 / 실무 정책담당자 / 고객집단 / 정치인 / 언론 매체

(4) 정책문제의 정의

- 정책문제의 정의란 문제의 정확한 내용이 무엇인가를 밝히는 것

- 고려 요인 : 관련요소 파악, 가치판단, 인과관계 파악, 역사적 흐름 파악

- 문제의 정의 : (1) 정확한 상황 파악 (2) 적절한 용어를 선택 (3) 맥락의 연결

2) 정책목표의 설정

(1) 정책목표의 의의

- 정책을 통하여 달성하고자 하는 바람직한 상태

- 정책의 존재 이유

- 미래지향적인 성격

- 주관적이며 타당성이나 규범성을 가지고 있다.

(2) 정책목표의 기능

- 본질적 기능 : 정책목표의 실현을 통해 사회적으로 바람직한 상태를 만드는 것

- 정책목표는 정책과정에서 다음과 같은 중요한 역할을 수행.

① 다양한 정책수단 중에서 최선의 것을 선택하는 기준

② 정책집행과정에서 무수히 나타나는 일련의 결정들의 지침으로서의 역할

③ 정책집행 후에 그 정책의 성과를 평가하는 정책평가의 기준

(3) 정책목표의 설정방법

- 정책을 통하여 해결해야 할 정책문제를 정의하는 것은 바로 정책이 달성하고자 하는 정    책목표를 규정하는 것과 동일

- 바람직한 정책목표가 설정되었는지를 판단하는 기준

① 적합성(approriateness) : 달성할 가치가 있는 여러 가지 목표들 중에서 가장 바람직한    것을 목표로 채택했는가?

② 적절성(adequacy) : 정책목표의 달성수준과 관련된 것으로서 목표의 수준이 지나치게     높거나 낮지 않고 적당한 수준인지의 여부를 의미하는 것

3) 정책대안의 탐색

(1) 정책대안의 의미

- 정책대안(policy alternatives) : 의제로 설정된 정책문제를 해결하기 위하여 고려되는 행    동방안

- 정책대안은 정책목표와 정책수단을 포함한 개념

(2) 정책대안의 원천

(3) 정책대안의 개발방법

□ 개인 창안 - 끊임없는 관심과 문제의식, 기발한 착상에서 비롯

□ 창의성 계발

- 자유로운 상상력/비판력있는 탐색이 습관화되어 있어야 한다

- 인접 정책분야나 학문에 대한 전문성을 함께 높여 나가는 자세

- 다양한 접근방법의 습득, 활용

□ 창안 근거

- 기존의 정책 + 새로운 접근방식의 적

- 다른 분야 정책으로부터의 유추

- 과거의 역사나 정책 사례들에서 착안

- 다른 나라의 정책에서 유추, 원용

- 생활 속에서 자유롭게 유추

□ 집단 창안

- 자유로운 창안자 육성

- 구태의연한 자세에 빠져서 새로운 창안을 막는 사람들(idea killer)제거.

- 담당 직원에게 새로운 교육, 경험 기회 부여

- 창안을 위한 연구부 육성

- 소규모 전문조직의 활용

4) 정책예측

(1) 정책예측의 의미

- 예측 : 앞으로 어떤 시점에서, 무슨 일이 일어날 것인가를 미리 짐작하는 것

- 정책 예측 : 정책형성과 관련해서 이루어지는 예측

어떤 문제를 해결하기 위해 필요한 앞으로의 정책내용과 그 결과, 정책체제 및 그 환경의    미래 상태를 합리적으로 파악하는 것

(2) 정책예측의 대상

- 자연적으로 도래하는 미래 상태

- 능동적 행위자가 개입되어 있는 경우의 미래 상태

① 미래의 목표       ② 정책의 결과(영향)       ③ 정책관련집단들의 가치나 행태

- 앞으로 추진할 정책내용

- 관련 체제나 정책의 변화가능성

(3) 정책예측의 방법

① 주관적 판단에 의한 예측 : 개인적인 판단이나 델파이, 패널토의, 자유토론, 유추, 비계량     적 각본작성 등

② 시계열 자료에 의한 예측 방법 : 기존 자료를 통해 일정한 경향을 파악함으로써 미래를     예측하는 통계적 방법

③ 인과관계를 통한 예측 : 예측대상 분야와 관련이 있는 변수들을 알고 이들 사이의 관계     를 안다고 할 때 이를 토대로 미래를 예측하는 방법

- 이들 인과관계는 비교적 정교한 수학적인 모형일 경우도 있지만 때로는 비계량적인 이론    일 경우도 있다.

- 회귀모형, 투입-산출 분석, 상호영향 분석, PERT, CPM, 계량적 각본 작성, 관련수, 경로    분석 등

5) 예측결과의 비교평가 및 최적 대안의 선택

(1) 소망성

① 노력(effort) : 여기서의 노력은 결과를 고려하지 않고 사업활동에 투자한 질적, 양적 투     입이나 에너지를 의미한다. 이러한 기준에 의한 평가는 그동안 무엇을 했으며 얼마나 그     일을 잘 수행하였느냐에 관한 대답을 얻기 위한 평가

② 능률성(efficiency)

- 비용과 관련시켜 본 대안에 대한 평가로서  투입과 산출의 비율

- 수단극대화를 강조 : 예) 단위 비용, 순편익, 비용-편익비율

③ 효과성(effectiveness):

- 가치있는 결과가 성취되었는가 여부, 즉 목표 성취 정도

- 노력 그 자체보다 노력의 결과를 중요시.

- 바로 한 단계 상위에 있는 목적을 달성하기 위하여 얼마만한 일이 실제로 이루어졌는가    그리고 이러한 변화는 원래 의도했던 것인가 하는 것 등에 대답해야 하는 것

④ 적절성(adequacy)

- 전체적인 성과의 정도가 전체 욕구수준에 어느 정도 부합하느냐 하는 것

⑤ 형평성(equity)

- 비용과 편익이 여러 집단 사이에 동등하게 배분되었는가 판단

- 예)예시적인 기준으로서 파레토 기준, 칼도-힉스기준, 로올스의 기준

⑥ 대응성(responsiveness):

- 성취된 정책결과가 특수 집단의 욕구, 선호, 가치 등을 만족시켜 주는가를 판단

- 조직 외부 집단의 만족도와 관련시켜 효과성을 평가하는 기준

⑦ 체제유지(system maintenance)

- 정책은 모두 그 사업목표, 구조, 기능 등 여러 측면에서 합리주의에 입각하여 정당화를     추구하는 가운데 체제를 유지하려는 속성을 지니고 있다.

- 조직의 효과를 평가하기 위하여 내적 일관성이나 적법한 자원배분 등을 밝혀야 한다     - 제도의 생존성이 평가의 초점

(2) 실현가능성

- 정책대안이 정책으로 채택되고 그 내용이 충실히 집행될 가능성을 의미.

기술적 실현가능성(technical feasibility)

재정적 실현가능성(financial feasibility)

행정적 실현가능성(administrative feasibility)

법적, 윤리적 실현가능성

정치적 실현가능성(political feasibility)

(3) 최선의 정책대안의 선택

6) 합리적 정책결정의 한계

- 합리적 정책결정의 절차와 논리, 즉 합리모형에 대한 비판:

① 실제의 의사결정에는 습관적인 결정이나 직관에 의한 결정도 이루어지고 있다.

② 합리모형은 불가능한 일을 정책결정자에게 강요함으로써 바람직한 의사결정에게 도움을     주지 못하고 있다는 비판도 있다.

4. 다양한 정책결정 방식 : 정책결정모형

1) 점증주의

- 기존 정책을 토대로 하여 그보다 약간씩 향상된 정책을 추구하는 방식으로 결정을 하는    것

(1) 특성

- 기존의 정책 +/- α 식 결정

- 목표와 수단의 상호조절

- 계속적 결정

- 참여집단의 합의 중시

(2)단점

- 기존 정책이 잘못된 것이면 악순환을 초래

- 민주적 다원주의가 확립되어 있을 때 바람직하다

- 사회가 불안정할 때는 적용이 곤란

- 혁신을 저해할 우려

- 환경 변화에 대한 적응력 약함

- 축소가 곤란

2) 쇄신적 결정

- 기존의 정책과는 매우 다른 성격의 정책을 선택하는 혁신적 결정

□ 특성

- 결정이 빠른 속도로 진행

- 정책 의제 설정, 대안 탐색, 분석, 평가가 짧은 시간 내에 이루어짐

- 결정은 발언권이 센 소수 핵심 세력에 의해 주도됨

- 민주적 토론 결과나 과학적 분석 결과가 무시되는 것이 다반사

- 결정을 통해 나온 정책내용은 매우 광범위하거나 쇄신적이고 다양

- 결정권자들은 그들이 수립한 정책의 집행에 대해서는 거의 무관심하거나 지나치게 낙관    적인 경우가 많다

3) 자동화 결정

- 결정절차의 자동화를 통한 결정

□ 특성

- [결정원칙 + 정보 = 정책산출] 형태

- 결정원칙 : 단순히 결정방침 설정 정도가 아니라 스스로 결정 시기, 수준, 질과 양, 우선    순위들을 판단할 수 있는 자동화된 결정원칙

- 전산기 및 정보기술의 도움을 받아 일상적으로 반복되는 업무나 집행적 결정, 관례화된     결정에 쓰임.

- 결정을 전산기를 통해 자동화하려고 할 때는

(1) 과학적으로 문제를 분석하고 이를 해결할 수 있는 결정원칙을 설계

(2) 결정원칙을 전산기에 맞게 프로그램화

(3) 입력과 출력을 정형화

- 필수 요소

(1) 대규모 자료의 보관 및 관리

(2) 결정기준과 절차의 마련

(3) 결정양식의 통일: 정보의 표준화

(4) 사용자 지향의 정보 기술

(5) 분석기법 및 결정모형의 개발과 세련화

4) 만족모형 (satisficing model)

□ H.A. Simon

□ 현실 속의 정책담당자들의 결정방식은 최선의 합리성을 좆기 보다는 시간과 공간, 재정     적 측면에서의 여러 요인들을 고려해서 만족할 만한 수준에서 결정을 한다는 견해

□ 여러 제약조건 때문에 제한된 합리성(bounded rationality)을 추구

5) 혼합탐사모형 (mixed-scanning model)

□ A. Etzioni

□ 근본적 결정 + 세부적 결정

- 근본적 결정: 큰 줄기에 해당하는 것에 대한 결정으로 대안 고려에서나 대안의 결과 평가    에 있어서 중요한 것만 덩어리 형태로 고려. 정책의 방향을 올바로 정하는 효과

- 세부적 결정: 근본적 결정의 테두리 내에서 세부적인 결정을 함. 이때는 근본적 결정을     기준으로 조금씩 변화된 대안을 마련한다. 그 대안들에 대해 세밀한 분석을 실시한다.

- 정책이 크게 잘못되는 것을 줄이고 보다 핵심에 근접하는 결정을 만들기 위한 노력

6) 회사모형 (firm model)

□ R. Cyert와 J. March

□ 느슨하게 연결되어 있는 조직의 결정

□ 연합모형(coalition)이라고도 함

□ 많은 조직은 각 단위 사업부서 별로 준독립적인 운영이 이루어지는 경우가 많은데 이런     조직에선 다른 부서 상황을 고려하면서 조직 전체의 목적을 극대화하는 결정을 해야 한     다.

□ 특성

- 갈등의 준해결 : 결정에서는 관련 집단들의 요구가 모두 다 성취되기 보다는 서로 나쁘지    않을 정도의 수준에서 타결점을 찾는 경향이 있다. 이때 밀접한 관련이 있는 이웃 집단의    가치와 목표는 고려해야 할 제약조건으로 다루어짐. 각 단위체에서는 나름대로 최선의 결    정을 꾀하는데 이를 두고 국지적 합리성(local rationality)을 추구한다고 함.

- 불확실성의 회피 : 결정자들은 가능한 한 불확실성을 줄이거나 회피하는 경향

- 문제중심의 탐색 : 결정자들은 시간과 능력의 제약 때문에 모든 상황을 다 고려하기 보다    는 특별한 관심을 끄는 부분에 대해서만 고려함.

- 조직의 학습 : 결정작업이 반복되는 과정에서 결정자들은 점차 많은 경험을 쌓게 된다.     시간이 흐르고 경험이 많아짐에 따라 결정은 좀 더 세련되고 목표달성도는 높아진다.

- 표준운영절차(SOP:standard operating procedure) : 경험이 축적되어감에 따라 가장 효    율적이라고 생각되는 결정절차를 마련해 두고 활용.

7) 최적모형(optimal model)

□ Y. Dror

□ 기존의 합리적 결정 방식이 지나치게 수리적 완벽성을 추구하여 현실성을 잃는 것을 경     계하고, 그 반대로 다른 접근 방식들이 너무 현실지향적이 되는 것을 막는다는 의도로      제시한 것

□ 특성

- 합리적 분석만이 아니라 결정자의 직관적 판단도 중요한 요소로 간주

- 양적 분석뿐만 아니라 질적 분석도 동시에 고려

- 경제성을 감안한 합리성. 즉, 시간과 자원들의 제약을 고려하면서 최선의 합리성을 추구    한다. 분석에 있어서는 분석결과가 낳을 수 있는 효과(=부가된 효과)가 들어간 총비용 보    다 큰 한 그 결정은 바람직한 것으로 간주한다.

- 정책결정 능력의 계속적인 고양을 꾀한다. 계속적인 검토와 개선, 집행 결과의 평가들을    통해 최적 수준의 결정구조를 만들고자 노력

□ 단계

- 초정책결정 단계(meta-policymaking stage) : 정책결정을 어떻게 할 것인가에 대한 결     정. 즉, 결정참여자, 시기, 결정을 위한 조직과 비용, 결정방식들을 미리 결정하는 것.

- 정책결정 단계(policymaking stage) : 일반적인 결정과정

- 후정책결정 단계(post-policymaking stage): 결정이 이루어진 이후에 집행 준비와 집행    과정에서 나타나는 정보에 따른 결정의 수정 작업.

8) 쓰레기통모형 (garbage can model)

- M. Cohen, J. March, J.Olsen

- 조직화된 혼란 상태에서의 결정

- ① 문제 ② 해결책 ③ 선택기회 ④ 참여자의 네 요소가 독자적으로 흘러 다니다가 어떤    계기로 교차하여 만나게 될 때 결정이 이루어진다고 봄

9) 관료정치모형 (bureaucratic politics model)

- G.T. Allison

-  결정이 참여하는 관료들의 흥정, 타협, 연합, 대결에 의해 이루어진다고 봄

- 재량권이 많은 조직의 상층부에서 많이 나타날 수 있다.

10) 공공선택이론 (public choice theory)

- J. Buchanan과 G. Tullock

- 공공재화의 결정이 정치적 표결에 의하여 이루어짐을 설명

- 개개인들은 나름대로 독특한 선호를 가지고 있으며, 언제나 자신의 이익을 극대화하는 방    향으로 결정에 참여.

- 비합리적 결정의 실태와 병폐

제5절 정책 집행

1. 정책집행의 의의

1) 정책집행의 의의와 중요성

□ 정책 집행 : 만들어진 정책을 시행하는 것

□ 특성 : / 계속적, 구체적 결정 / 정책문제의 해결 및 목표달성

/ 정책대상집단에 실질적 영향 / 정책형성과 상호작용

2) 정책집행 활동

- 정책결정이 이루어지고 나면 우선 결정내용을 공식화한다. 공식화하기 위해서 법과 시행    령을 마련하여 官報나 언론매체를 통해 국민과 관계기관에 공표하거나, (법 형태를 띠지    않은 것은) 정부 공문서로 만들어 관계기관에 배포한다.

- 집행을 담당할 기관 및 사람을 정한다. 이때는 기존의 기관 및 사람을 이용하기도 하지만    새로운 정책일 경우는 따로 기관을 창설하고 공무원을 충원한다. 쓸 수 있는 예산의 배정    은 아울러 필수적이다.

- 집행기관에서는 업무시행세칙을 마련하고 업무개시일을 정하여 국민에게 알린다. 또, 내    부 공무원들의 근무규율을 정하고 이에 따라 업무를 시행한다.

- 중요한, 특히 결재권자가 관심을 크게 가지고 있는 정책의 경우엔 시정 방침, 대통령 특    별지시사항, 업무지침, 세부시행세칙들로 정해져 하부 집행기관에 시달된다.

- 법이나 시행령, 시행세칙들은 굵직굵직하게 대강만 정해 놓은 경우가 대부분이다. 그래서     구체적인 해석은 집행담당자들에게 맡겨져 있다.

- 정책집행은 가치의 구체화 과정이다. 목표로 정한 가치의 실현은 결정만으론 달성될 수     없다. 반드시 집행과정을 거쳐야만 가치실현이 이루어질 수 있다. 조직 상층부의 결정권    자로부터 일선기관 공무원에게 정책내용이 전달되면서 목표가치가 구체화되고 실현된다.

2. 정책집행 연구의 전개

- 하향적 접근방법(Top down approach)

- 상향적 접근방법(Bottom-up Approach)

- 종합적 시각

3. 정책형성과 정책집행의 관계

- 구분의 모호성     - 정치-행정 이원론과  일원론

□ 유형 구분 : R.T. Nakamura와 F. Smallwood

1) 고전적 기술자형(classical technocrats)

- 정책결정자와 정책집행자를 엄격히 구분

- 정책결정자는 구체적인 정책목표와 세부 정책내용까지 결정한다. 그리고 하위 정책집행자    들의 활동을 엄격히 통제한다.

- 정책집행자들은 결정자들에 의해 만들어진 정책내용과 목표를 받아들여 이를 실천하기     위한 활동을 한다. 구체적이고 세세한 기술적 문제 정도에서만 미약한 재량권을 부여받     고, 목표 달성을 위해 노력한다.

2) 지시적 위임형(instructed delegates)

- 정책결정자들에 의해 목표가 수립되고 대체적인 방침만 정해진 뒤 나머지 부분은 집행자    들에게 위임된다.

- 집행자들은 이 목표와 방침에 합의한 상태에서 구체적인 집행에 있어서는 충분한 재량권    을 부여받는다. 목표 달성을 위해 필요한 범위 내에서 행정적, 기술적, 협상적 권한을 집    행자들이 소유한다.

3) 협상형(bargainers)

- 정책결정자가 목표를 수립하고 대체적인 정책을 결정하나 집행과정에서 집행자들과 많은    협상과정을 거친다.

- 정책목표나 구체적인 집행수단들에 대해서 두 집단이 서로 조정 협상 과정을 거쳐 정책    이 변화를 겪는 것이다.

4) 재량적 실험형(discretionary experimenters)

- 정보, 기술, 현실 여건들 때문에 결정자들이 구체적인 정책이나 목표를 설정하지 못하고    추상적인 수준에 머문다.

- 결정자들은 정책에 대해 확신이 없고 정책의 대부분을 집행자들에게 위임한다.

- 집행자들은 정책목표의 구체화, 수단 선택, 정책 시행을 자기 책임 하에 관장한다.

5) 관료적 기업가형(bureaucratic entrepreneur)

- 정책집행 담당 관료들이 큰 권한을 소유하고 정책과정 전체를 좌지우지하는 형태다.

- 결정권까지도 행사한다.

- 형식상 결정권을 소유하고 있는 상위 결정자들은 집행자들에 의해 만들어진 정책과 목표    를 받아들이는 수밖에 없다.

- 모든 실권을 집행자들이 가지고 있다.

4. 정책집행에 영향을 미치는 요인

□ 정책의 유형

□ 사업계획의 성격 : 계획의 명확성, 일관성, 소망성이 중요하다.

□ 집행주체 : /조직과 재원 / 관련기관과의 관계 / 집행담당자

□ 정책 대상  집단 : / 대상집단의 대응 행태 / 집행주체의 협상 전략

□ 환경적 요인

- 경제적, 정치적 여건의 변화

- 대중매체의 관심과 여론의 반응

- 정책결정기관의 지지

제6절 정책평가

1. 정책평가의 의의

□ 의의

- 평가 : 어떤 대상의 정도, 조건, 양, 중요성, 질, 가치 등을 검토하거나 판단하는 것

- 정책평가 : 정책의 내용, 집행 및 그 영향 등을 추정하거나 조정 또는 평정하는 것

□ 중요성

- 목표가 얼마나 잘 충족되었는가를 알려줌

- 성공과 실패의 원인을 구체적으로 제시

- 프로그램의 성공을 위한 원칙을 발견

- 효과성을 증진시키기 위하여 여러 기법을 사용하는 실험과정으로 유도

- 대안적인 기법들의 상대적인 성공을 위한 근거에서 더 향상된 연구를 위한 기초를 마련

- 목표달성을 위해 사용된 수단을 재규정해 주고 심지어 하위목표들도 재 규정해 줌

□ 정책평가의 종류

1) 형성적 평가(formative evaluation)

- 과정평가, 도중평가, 진행평가

- 정책 집행 과정에서 등장하는 여러가지 문제점을 해결하여 보다 나은 집행 전략과 방법    을 모색하기 위하여 실시되는 평가

2) 총괄적 평가(summative evaluation)

- 정책이 집행된 후에 과연 그 정책이 당초 의도했던 효과를 성취했는지의 여부를 판단하    는 활동이다.

- 정책효과성 평가

2. 정책평가의 일반적 과정

1) 목표의 규명  2) 기준의 설정  3) 인과모형의 작성  4) 연구설계  5) 자료수집 및 분석

3. 정책평가의 주체

- 평가는 정부기관 내의 연구기관이나 부처, 예산담당기관, 의회위원회, 감사기관 등에 의해    서 행하여 질 수 있으며 또한 특수한 평가자가 외부에서 고용될 수도 있다.

- 내부평가 : 프로그램기관 내의 연구단위나 기관이 평가를 행하는 경우 또는 특수한 평가    자가 기관에 의해 고용되어지거나 프로그램에 부착되어지는 경우(예, 대학교수의 자문)를    의미.

- 외부평가 : 프로그램 기관이 평가를 위해 외부의 연구조직과 계약을 맺는 경우

4. 정책평가의 방법

1) 인과적 추론과 평가의 타당성

(1) 인과적 추론

- 인과(causality) : 원인과 결과

- 인과 관계 : 어떤 한 가지 사상(원인)이 다른 한 가지 사상(결과)을 일으키는 관계를 의미

- 원인이 하나면 확정적 인과 관계. 현실은 대부분 다양한 원인이 있기 때문에 확률적 인과    관계 중요시

(2) 평가의 타당성

- 타당성 : 측정이나 절차가 그것이 목표로 내세운 것을 제대로 달성했느냐 하는 정도

- 정책평가의 타당성 : 정책평가가 정책의 효과를 얼마나 진실에 가깝게 추정(approximation)    해내고 있느냐 하는 정도

① 구성적 타당성(construct validity) : 처리, 결과, 모집단 및 상황들에 대한 이론적 구성     요소들이 성공적으로 조작화된 정도

② 통계적 결론의 타당성(statistical conclusion validity) : 만일 정책의 결과가 존재하고      이것이 제대로 조작되었다고 할 때 이에 대한 효과를 찾아낼 만큼  충분히 정밀하고 강     력하게 연구설계가 되어진 정도

③ 내적 타당성(internal validity) : 조작화된 결과에 대하여 찾아낸 효과가 다른 경쟁적인     원인들에 의해서라기보다는 조작화된 처리에 기인된 것이라고 볼  수 있는 정도

④ 외적 타당성(external validity) : 조작화된 구성요소들 가운데에서 우리가 관찰한 효과     들이 당초의 연구가설에 구체화된 그것들 이외의 다른 이론적 구성요소(theoretical         constructs)들에까지도 일반화될 수 있는 정도

(3) 내적 타당성 저해 요소

□ 외재적인 요소 : 처치집단과 비교집단을 구성할 때 두 집단에 서로 다른 개인들을 선발     하여 할당함으로써 오게 될지도 모르는 가능한 편견(biases)이다. 이것을 선발요소라       고 부르기도 한다.

□ 내재적인 요소 : 외재적인 요소들과는 반대로 처치를 하는 동안에 일어나는 변화

① 역사적 요소(history) : 역사적 요소란 연구기간 동안에 일어나는 사건이 개인이나 집단     에 영향을 미쳐 대상(target)변수에 중요한 영향을 미치는 경우

② 성숙효과(maturation): 이는 평가에 동원된 집단 구성원들이 정책의 효과와는 관계없이     스스로 성장함으로써 나타날 수 있는 효과

③ 상실요소(experimental mortality) : 연구대상들이 연구기간 동안에 이사, 전보 등으로      변화를 보였을 때 나타난다.

④ 측정요소(testing) : 측정 그 자체가 연구되고 있는 현상에 영향을 줌

⑤ 회귀인공요소(regression artifact): 실험 직전의 측정 결과를 토대로 집단을 구성할 때,     평소와는 달리 유별나게 좋거나 나쁜 결과를 얻은 사람들이 선발되는 수가 있다. 이런      사람들은 실험이 진행되는 동안에 자신의 원래 위치로 돌아가게 되는데 그렇게 되면 측     정 결과에 대한 해석이 제대로 될 수 없다.

⑥ 측정도구의 변화(instrumentation) : 정책이나 프로그램의 집행 전과 집행 후에 측정하     는 절차나 측정도구가 변화되는 것

⑦ 선발과 성숙의 상호작용: 실험집단과 비교집단에 선발된 개인들이 최초에도 다를 뿐만      아니라 그들 두 집단의 성장 또는 성숙의 비율이 다름

⑧ 처치와 상실의 상호작용: 실험집단과 비교집단에 무작위 배정이 이루어진 경우라 할지라     도 이들 집단들에 서로 다른 처치로 인하여 두 집단으로부터 처치기간 동안에 서로 다른     성질의 구성원들이 상실될 수 있다.

(4) 외적 타당성 저해 요소

① 실험전 측정의 반응효과: 실험적 변수의 처치 이전에 측정을 하여 얻은 결과를 가지고      아무런 실험적 측정도 받지 않은 모집단에 대하여 일반화해도 좋은가가 문제된다.

② 피험자 선택과 실험적 변수간의 상호작용효과: 이미 피험자 선택에 어떤 편견(결과)이      개입되어 있을 수 있을 뿐만 아니라 또 실험적 변수를 작용시킴으로써 거기서 일어나는     상호작용 때문에 예상하지 않았던 효과가 발생할 수 있으므로 여기서의 결과를 일반적인     모집단에 대하여 일반화 할 수 있을까가 문제된다.

③ 실험적 처치 자체에 의한 반응 효과로 인하여 비처치상태에 있는 모집단에다가 실험적      변수의 효과여부를 일반화하기 어려운 점이 있다.

④ 다수적 처리에 의한 간섭(mulitiple-treatment interfernce): 다수의 실험적 처리를 실시     함으로써 그것 자체가 실험적 효과에 미치는 간섭 또는 영향을 생각할 때 그러한 처치를     전혀 받지 않은 모집단에다가 일반화 할 수 있을까가 문제된다.

(5) 평가의 신뢰도 : 신뢰도는 측정도구가 어떤 현상을 되풀이해서 측정했을 때 얼마나 일     관성있게 측정할 수 있느냐 하는 정도

2) 진실험적 방법

(1) 의의

- 실험집단과 통제집단의 동질성을 확보하여 행하는 실험

- 무작위 배정을 통해 동질성 확보

(2) 총산출과 순산출

- 총산출 = 프로그램의 효과 + 허위 및 혼란 요소

- 순효과 = 총산출 -  허위 및 혼란요소 무작위 효과들에 의한 효과

(3) 진실험의 설계, 한계

3) 준실험적 방법

(1) 의의

무작위 배정에 의한 방법을 사용하지 않고 두 집단이 비동질적(non-equivalent) 일지라도 모든 잠재적인 혼란변수나 허위변수의 측면에서 가능한 한 유사한 실험집단과 통제집단을 구성하려고 노력한다. 진실험에 의한 방법이 이상적이기는 하나 그것이 지니고 있는 여러가지 문제점 때문에 현실적으로 준실험이 많이 이용되고 있다.

(2) 준실험의 설계, 한계

5. 정책평가의 한계

1) 일반적 문제점

- 정책평가는 아직도 소홀히 취급되고 있고 그 질도 빈약하다.

- 평가에서 얻은 정보가 정책의 질을 개선하고 방향을 제시할 책임있는 사람들에게 사용되    지 못하고 있다.

2) 방법론상의 장애

① 제시된 벙법론의 기본철학에 대한 불일치

② 제시된 방법론의 유용성에 대한 불일치

③ 제시된 방법론의 적용성에 대한 불일치

④ 제시된 방법론에 의하여 강조된 의문점에 대한 불일치

3) 유용화 과정에 있어서 평가자의 역할 인지

4) 공식적 저항

5) 정책목표의 불확실성

6) 정책영향의 확산

7) 기타 요인

① 정책효과의 원인과 결과 간의 인과성(causality)을 밝히기가 쉽지 않다.

② 정책평가를 위한 자료획득상에 어려움이 있다.

③ 평가자가 평가를 해놓아도 정책결정자가 서랍에만 넣어두는 요식행위에 그치는 경우가      많다.

④ 정책이 별로 효과가 없다는 것을 낙담하는 경향이 있다.

⑤ 평가에  필요한 자금, 시설, 시간, 인원 등이 부적하다.

6. 정책평가 결과의 활용

1) 정보들의 성질

2) 분석방법

3) 문제의 구성

4) 정치 및 관료구조

5) 당사자간의 상호작용

제7절 정책과 기획

1. 기획의 의의

1) 기획의 의의

- 기획

어떠한 행동이 취해지지 않는다면 바람직한 미래가 도래하지 않을 수 있으며, 그 행동이 취해진다면 바람직한 결과가 도래될 개연성이 증가된다고 믿어지는 상황하에서 그 행동이 취해지기 전에 상호연관적인 결정들의 집합을 형성하고 평가하는 일련의 과정

2) 정책과 기획

- 기획과 정책의 개념 정의에 있어서 기획론자들은 정책이 기획의 결과물이라고 보고, 정책    론자들은 정책을 실천에 옮기기 위해서 어떤 행동노선을 설계하는 것을 기획으로 이해하    고 있는 듯 하다.

- 현실 속에서도 서로 교환적으로 쓰임

3) 기획의 요소 : 민주, 자유, 참여의 문제

□ 기획은 체제적인 관점에서 보았을 때 다음 세 가지 문제로 집약해 볼 수 있다.

- 체제의 자기통제(self-control) : 복잡해지고 역동적으로 변해가는 체제 환경 속에서 문제    군들을 효과적으로 다룰 수 있도록 체제를 설계하고 관리하는 문제

- 인간화 (humanization ): 기획은 체제 자체의 목적, 체제 구성부분의 목적, 체제를 내포    하고 있는 상위체제의 목적을 포함해야 함. 특히 현대의 문제는 조직이나 사회의 구성원    들의 목적을 어떻게 하면 보다 잘 맞출 수 있도록 조직이나 사회를 재편 또는 설계할 수    있는가 하는 문제

- 환경화 (environmentalization) : 체제의 목적을 보다 잘 성취될 수 있도록 체제 환경의     목적을 체제가 잘 섬길 수 있는 방법을 발견하는 문제

기획과 자유, 민주, 참여의 관계는 다음과 같이 말할 수 있을 것이다. 기획은 체제 (조직, 사회) 구성원에게 보다 많은 자유를 허용하기 위해서 실천되지 않으면 안 된다. 보다 많은 자유의 보장은 기획에서 초기 단계 또는 규범적 수준에서 부터 민주적인 절차에 따른 실질적인 참여가 보장되어야 가능하다. 이렇게 보았을 때에 기획은 Hayek가 우려하는 하향적인 조직원리에 기초한 전체주의적 또는 사회주의적 기획의 가장 바람직하지 못한 결과, 즉 개인의 자유의 제한이라는 문제를 해결할 수 있으며, 기획이 자유의 축소라는 필연성은 더 이상 성립되지 않을 것이다.

2. 기획의 정향과 종류

1) 기획의 정향

기획은 하나의 인간사고적, 실천적인 도구일 뿐이며 쓰기에 따라 분권화된 민주정체나 집권화된 독제정체 모두의 효과를 향상시킬 수 있는 체제의 관리 및 통제기술이다. 기획에 대한 태도와 시관에 따라 대략 네가지의 기획유형이 있다고 볼 수 있는데 이 유형들은 순수형으로 실제에 있어서는 혼합되어 있다.

(1) 반동주의 (reactivism

복고주의라고도 하는데, 이는 현실에 만족하지도 않고 미래에도 희망을 두지 않는다. 그러나 구습적인 전통을 지키려는 극단적인 보수성을 띄고있다. 따라서 이 반동주의는 향수를 불러 일으키는 과거로 현재를 돌리기 위해서 현재에 필요한 개입행동을 한다.

- 기술에 반감

- 반동주의자들은 인공물이나 효율성보다는 사람이나 가치를 중심으로 다루려한다. 이 들     의 평가의 기준은 도덕성에 있고 모든 것을 역사와 과거의 경험 속에서 찾으려함.

(2) 무위주의 (inactivism)

현재주의라고도 볼 수 있는데, 현재의 상태에 만족하는 태도를 지닌다. 무위주의자들은 과거의 상태로 돌아가기도 원하지 않고 현재 일이 진행되어가고 있는 방향도 원하지 않는다. 따라서 변화를 예방하려 한다.

- 현재 상태를 계속적으로 유지하려는 일 이외에는 다른 무엇은 하려고 들지도 않는다.

- 정책기조는 손떼기 또는 무간섭

- 이들의 가장 효과적인 도구는 위원회를 많이 만드는 것

(3) 선도주의 (preactivism)

미래 우선주의로 볼 수 있는데, 예전으로 돌아가거나 현재의 상태에 만족하지 않는다. 이들은 미래가 과거나 현재보다 훨씬 낫다고 믿기 때문에 변화를 보다 가속화하고 주어진 기회를 최대한 이용하려는 데에 온갖 노력을 쏟는다.

- 기술에 호감

- 경제적 최적화 추구

(4) 능동주의 (proactivism, interactivism)

상호작용주의 (interactivism)로 볼 수 있는 데, 과거에도 집착하지 않고, 현재에도 집착하지 않으며, 미래에 대해서도 설레임을 보이지 않는다.

- 미래라는 것은 사람들이 현재와 미래 사이에 무엇을 하느냐에 달린 것이라고 본다.

- 규범적 기획 (normative planning), 즉 수단, 장 단기목표 및 이상의 선택도 고려

2) 기획의 종류

□ 대상에 따라 : 발전기획, 경제기획, 사회기획, 농촌개발기획, 중공업육성기획 등

□ 기획 활동에서 무엇이 추구되는가에 따라

- 조작적 수준의 기획 (operational planning), 즉 수단의 선택

- 전술적 기획 (tactical planning), 즉 수단과 단기목표의 선택

- 전략적 기획 (strategic planing), 즉 수단과 장 단기목표의 선택

- 규범적 기획 (normative planning), 즉 수단, 장 단기목표 및 이상의 선택도 고려

3. 기획의 단계

① 문제상황의 인식과 형성, 즉 체제나 조직이 직면한 기회와 위협의 체제를 분석하고,

② 목적의 기획, 즉 바람직한 미래를 기술하여 목표를 설정하고,

③ 수단의 기획, 즉 특정한 목표를 추구할 구체적인 수단을 선택하며,

④ 자원기획, 즉 주어진 수단과 목표가 이루어지자면 어떠한 자원이 언제, 어떻게 필요한가     를 결정하고,

⑤ 집행과 통제의 설계, 즉 누가 무엇을 언제, 어떻게, 어디서 할 것인가를 결정하고 이러한     집행과 (예상되거나 또는 예상되지 못하는) 그 결과를 어떻게 통제할 것인가를 고안

새행정학

제9장 조직

제1절 조직의 의의

1. 조직의 의의

□ 현대사회는  조직사회

- 인간이 어떤 목표를 달성하기 위해 조직을 만들어 일을 하는 것이 다른 어떤 방법보다도    효과적

- 대규모조직은 고도산업사회를 이룩하는데 큰 역할

- 조직 : 일정한 목표를 달성하기 위해 형성된 분업과 통합의 활동체계를 갖춘 사회적 단위

- 조직의 개념적 특성

목표지향적, 분업과 통합의 합리적 활동체계, 사회적 단위, 구조와 과정을 포함, 일정한     경계가 있어 환경과 상호작용

2. 행정조직의 개념, 범위 및 특징

- 행정조직 : 일정한 행정목표를 달성하기 위해 분업과 통합의 활동체계를 갖춘 사회적 단    위

- 행정조직의 범주

국가행정조직, 지방자치단체 및 공공단체의 행정조직, 정부투자기관, 국회, 법원, 선거관리    위원회, 헌법재판소 등

- 현대 행정조직의 특징

행정조직규모의 거대화, 행정조직형태의 다양화, 행정조직구조의 복잡화와 통합화 요청,     행정업무처리의 공식화, 행정조직관리의 인간화, 조직에 대한 책임과 통제의 증가 등

3. 행정조직의 구성체계와 평가

□ 행정조직을 구성하는 하위요소

행정조직구조, 행정공무원, 행정조직목표, 행정업무기술과  이들을 이어주는 행정조직관     리, 이들을 둘러싼 행정조직환경 등

□ 하위구성요소들은 서로 간에 영향을 미치면서 또한 전체적인 조직의 활동이나 조직의 임     무달성에 영향

□ 행정조직의 평가모형

1) 목표모형 : 조직의 목표달성도와 관련하여 효과성을 중시하는 모형

2) 체재모형 : 조직의 하위구성요소들에 고루 관심을 기울이는 모형

- 정부의 행정조직들은 목표모형에 체제모형을 결합하려는 노력

제2절 조직의 구조

1. 조직구조의 의의

□ 조직의 구조 : 조직구성원의 ‘유형화된 교호작용’(patterned interaction)

□ 조직구성원들은 조직 속에서 조직목표를 달성하기 위하여 서로 협동하면서 끊임없이 상     호작용을 계속 : 조직구성원들의 행위의 정형이나 유형 형성

□ 조직구조의 형태

관료제조직, 애드호크라시(adhocracy), 사업부제 조직, 직능조직, 행열조직 단순조직과      복잡조직, 기계적 조직과 유기체적 조직

2. 조직구조형성의 기초요인

1) 역할과 지위

□ 역할(role) : 사회적인 관계에서 어떤 위치를 차지하는 사람들이 해야 할 것으로 기대되     는 행동이나 행위의 범주

□ 역할은 조직내에서 일, 직무, 업무, 임무 및 기능이라고 표현되기도 하며,  특정한 역할     은 관련되는 다른 역할들과 결부되어 규정.

□ 역할의 유형

- 계서적 역할 : 상관역할과  부하역할

- 전문가 역할

□ 역할은 역할담당자들이 달라지더라도 일정한 속성을 갖고 유사성과 규칙성, 예측가능성     을 갖는다. : 역할기대에서 비롯.

□ 지위(status) : 어떤 사회적 체제 속에서 개인이 차지하는 위치의 비교적 가치(relative      worth) 또는 존중도

□ 지위는 계층화된 지위체제내에서 등급 또는 계급 : 계서제(hierarchy)상에 위치하는 지     위(position)

□ 지위의 차이는 차등적인 보수와 편익, 권한과 책임 등을 기초로 하고 있으며, 차등적인      지위에는 각각 크기에 상응한 상징(status symbol)이 부여

□ 지위는 조직구성원의 상호작용의 출발점이 되는 지각에 많은 영향

2) 권한과 권력

□ 권한(authority)이나 권력(power)은 조직구성원들이 유형화된 상호작용을 하기 위해 필     요한 지배구조의 요소들.

□ 권한 : 조직의 규범에 의하여 그 정당성이 승인된 권력

□ 권력 : 개인 또는 조직단위의 행태를 좌우할 수 있는 능력

□ 권한은 권력의 일종

□ 기본적인 권한관계는 상관과 부하의 수직적 관계이지만, 동급자 등의 수평적 관계에도      적용

□ 수직적인 관계에서의 권한구조 : 권한의 계서제(hierarchy of authority): 명령과 복종의     관계 조절

3. 조직구조의 기본변수

□ 조직구조의 기본변수란 역할과 지위, 그리고 권력과 권한이 갖고 있는 특성이나 정도를     나타낸 것

□ 조직구조를 설계하고 비교하며, 분석할 때 사용할 수 있는 개념들

- 복잡성(complexity), 공식성(formalization), 집권성(centralization)

1) 복잡성

□ 복잡성 : 조직내에 존재하는 분화의 정도

수평적 분화, 수직적 분화, 장소적 분산의 세 가지 요소로 구성

- 수평적 분화 : 조직이 수행하는 업무를 조직구성원들이 나누어 수행하는 양태

수평적 분화의 현상은 부문화와 직무의 전문화 등으로 나타나고 있다.

- 수직적 분화 : 조직내의 책임과 권한이 나누어져 있는 계층의 양태

지표는 조직내의 계층의 수, 계서제의 깊이 또는 조직구조의 깊이.

- 장소적 분산 : 특정조직의 하위단위나 자원이 지역적, 지리적, 그리고 장소적으로 분산되    어 있는 것

2) 공식화

□ 공식화(공식성) : 조직내의 직무가 표준화되어 있는 정도

공식화란 조직 내에서 누가, 어떤 일을, 어떻게, 언제 수행할 것인가를 규정한 정도

□ 조직은 공식화를 통해서 조직구성원의 행위를 규제하며 조정을 촉진하고 조직의 효과성     을 높일 수 있다.

□ 조직의 공식화에 영향을 미치는 변수: 직무의 성질, 조직의 규모, 조직환경의 특성 등

3) 집권화

□ 집권화 : 조직내의 권력배분의 양태에 대한 것으로 주로 의사결정의 권한이 어느 개인,      계층, 집단에 집중되거나 위임되는 정도

□ 집권화의 문제는 조직전체, 개인간의 문제, 조직단위간의 문제, 계층간, 그리고 기능간의     문제로서 다루어질 수 있다.

□ 집권화의 장점

① 조직구성원의 측면 : 상급관리층이 강력한 리더십을 갖고 있거나 하위층의 능력이나 자     질이 부족할 때는 분권화보다는 집권화가 바람직하다.

② 행정업무내용의 측면 : 통일성이 요구되는 업무, 중요한 업무는 집권도가 높을 때 더욱     효과적이다.

③ 조직의 측면 : 조직의 규모가 작거나 조직의 역사가 짧을 때일수록 집권화가 효과적이      다.

④ 조직환경의 측면 : 조직이 위기나 난국에 처하거나 환경변화가 극심할 때일수록 집권화     가 바람직하다.

4. 조직구조의 상황변수 - 규모, 기술, 환경 등

1) 규모

□ 조직의 규모를 나타내는 변수나 측정지표

조직구성원의  수, 물적수용능력, 인력, 투입 또는 산출 및 자원

□ 규모가 커지면 어느 정도까지는 복잡성이 증대하다가 어느 수준부터는 체감

- 조직규모가 커지면 대체로 전문화가 지속되다가 일정한 수준에 도달하면 전문화의 진행    정도가 떨어진다.

- 규모가 커질수록 조직의 행동은 더욱 공식화되어 간다.

- 규모가 커지게 되면 분권화가 촉진된다.

□ 조직규모의 기타 문제 : 규모와 유지관리구조의 관계, 규모와 조직구성원의 태도 및 행동    의 관계

2) 기술

□ 기술 : 조직내에서 투입물(inputs)을 산출물(outputs)로 변환시키는 과정 또는 방법

□ 일상적인 기술일수록 복잡성은 낮고 비일상적인 기술일수록 복잡성은 높다.

일상적인 기술일수록 공식성은 높고 비일상적인 기술일수록 공식성은 낮다.

기술과 집권화의 관계는 상관도가 낮다고 보여진다.

5. 조직구조의 형태

1) 공식조직과 비공식조직

□ 공식조직 : 조직목표를 달성하기 위하여 법령 등에 의해 공식적으로 업무와 역할을 할당     하고, 권한과 책임을 부여하는 조직

□ 비공식조직 : 구성원 상호간의 접촉이나 친근관계로 인해서 형성되는 조직으로서 구조가     명확하지 않은 조직

- 공식조직의 특성 : 인위적, 문서화, 조직지향, 능률의 논리, 가시적, 전체적 질서

- 비공식조직의 특성 : 자연적, 비문서화, 개인지향, 감정의 윤리, 불가시적, 부분적 질서

- 비공식조직은 현재의 직책, 과거의 관계, 그리고 개인적 특성이나 욕구에 따라 자연적으    로 형성되고 소멸.

- 비공식조직의 장점 : 심리적 안정감, 행동의 기준 제공, 계층제의 경직성완화 등

- 비공식적 조직은 정실행위의 만연 등 전체적 질서를 해칠 수 있기 때문에 적절한 통제와    지도 감독이 요청된다.

- 한국행정조직에서 비공식조직은 긍정적 측면과 부정적 측면이 공존

2) 집권 및 분권과 조직구조

□ 집권형조직 : 행정권한이 특정조직의 상위계층, 상급기관, 중앙행정기관에 유보되는 조직

□ 분권형조직 : 하위계층, 하급기관, 지방자치단체 등 보통 지방행정기관에 위임되어 있는     조직

□ 독임형과 합의형 조직 : 행정에 대한 의사결정권이 단독의 공무원에 있느냐 여러 사람      에게 나누어져 있느냐에 따라 구분

- 대부분의 행정조직은 독임형을 띠고 있는데 각급 행정부처(청)는 장관, 처장, 청장 등이     행정에 관하여 최종적인 의사결정권을 갖고 있다.

- 합의제행정조직은 행정에 관한 의사결정권이 여러 사람에게 나누어져 있는 행정위원회     등으로 의사결정권만 있고 이를 대외적으로 표시할 권한은 없다.

□ 행정에서의  위원회조직 : 행정위원회, 독립규제위원회, 자문위원회, 조정위원회 등으로    구분

3) 분업화와 조직구조

□ 행정조직은 업무의 분화에 따라

① 행정결정기관, 행정집행기관, 행정평가기관,

② 행정관청, 보조기관, 보좌기관,

③ 중앙행정기관, 지방행정기관,

④ 주무기관, 부속기관 등으로 구분

□ 계선기관 : 상하의 명령복종관계를 가진 수직적, 계층적 구조의 계열을 형성하는 것으로     행정조직의 근간을 이루고 있다.

□ 참모(막료)기관 : 계선기관이 그 기능을 원활하게 수행할 수 있도록 지원, 조성, 촉진하     는 기관 - 자문, 권고, 협의, 조정, 정보의 수집과 분석, 연구 및 기획과 통제, 인사, 회     계, 법무, 공보, 조달 등의 기능을 행사.

□ 계선기관과 참모기관은 기능상 분업 : 계선기관과 참모기관의 협동과 조화가 필요.

4) 복합적 기준에 의한 조직구조의 형태

□ 단일구조모형 : 직능부제모형, 사업부제모형

□ 다원구조모형 : 프로젝트조직, 매트릭스조직

- 직능부(국)제 조직 : 전체 조직을 직능별, 기능별, 분야별 분류에 따라 조직화시키는 것.

- 사업부제조직 : 부처내에 자주성을 가진 통일적인 행정관리단위를 형성하기  위한 조직형    태 ; 행정의 분권화, 다양화, 조직혁신 등에 힘입어 개발되어 왔다.

- 프로젝트(project) 조직 : 특정한 목표를 달성하기 위하여 일시적으로 조직내의 인적 물    적 자원을 결합하는 조직형태.

- 매트릭스(행열)조직 : 행정활동을 직능 및 기능부문으로 전문화시키면서 전문화된 부문들    을 프로젝트로 통합시킬 단위를 갖기 위한 조직적 요구에 부응하기 위해 고안된 조직 :     복합구조라고도 한다.

제3절 관료제

1. 관료제론의 역사적 개관

- Max Weber : 사회조직원리의 변화에 깊은 관심. 관료제를 합리성 향상의 수단으로 간주

- K. Marx : 국가관료제를 지배계급의 이익옹호자로 규정

- G. Mosca : 정치적 지배계급의 관점에서 관료제에 대한 논의를 전개

- 1950년대 이후 미국 : 관리주의적 견해가 강조되면서 관료제를 복잡한 대규모 조직의 안    정과 능률을 유지하는데 적합한 조직화의 양식으로 인식

- 관료제는 서구사회의 개인주의와 합리주의의 산물

2. 관료제의 개념

- 다의적 개념

- 구조적  측면 : '특정한 형태의 조직'으로 정의

- 기능적 측면: 관료제는 합리적 측면과 병리적 측면, 권력적 측면을 함께 지니고 있는 것으로 파악

3. Weber의 관료제 모형

- Weber의 지배유형 : 권위의 정당성을 근거, 전통적 지배, 카리스마적 지배, 합법적 지배    로 구분

- 관료제 유형 : 근대 이전의 가산적  관료제와 그 이후의 근대적 관료제

- Weber 근대적 관료제의 주요 특징

법규성, 계층제구조, 문서행정, 비정의적, 전문직업성, 보수, 계약성 등

- Weber의 관료제 모형은 기술적 합리성의 관점에서 볼 때 능률성을 향상시킬 수 있는 조    직형태이며, 산업사회에서 적합한 조직구조라는데 타당성

- 비판

(1) 1930년대말 미국의 경험주의 사회학자들에 의해 비판

비공식적측면, 역기능적 측면, 조직내외의 권력현상, 환경적 측면을 무시했다

(2) 1960년대에는 발전론자들에 의해 비판

법규우선주의, 지휘감독의 체제로서 계층제, 발전지향성의 부족, 전임직문제 등을 제시

(3) 1970년대부터는 조직론자들과 후기 관료론자들에 의해 비판

탈관료제 또는 후기관료제(post-bureaucracy)모형의 제시 - 구조의 유연성, 환경변화에     대한 적응의 신속성, 인간적  가치의 존중 등을 강조

4. 관료제의 병리현상

- 목표와 수단의 전도현상, 서면주의 형식주의, 무사안일주의, 할거주의, 전문화에 따른 무    능현상, 변화에  대한 저항, 갈등 조정수단의 부족 등

5. 관료제에 대한 평가 및 전망

- 근대적 관료제의 합리성과 제도적 우월성은 근대화 사회가 직면한 문제해결에 가장 적합    한 도구로 간주 : 사회 각 부문의 관료제화 경향 가속

- 일부 학자들은 관료제의 소멸론 주장

- 결국 국가-사회의 근간이 다양한 조직들로 구성된 관료제도임을 전제할 때 관료제의 존    속은 불가피할 것으로 예상된다.

제4절 조직과 인간

1. 조직내 인간관의 변화

(1) 합리적 경제적 인간관

- 인간을 자신의 쾌락이나 이익을 극대화하기 위하여, 또는 고통이나 손실을 극소화시키기    위하여 행동하는 존재로 본다.

- McGregor의 ‘X이론적 인간’, Medeiros의 ‘파블로프의 실험용 개’, Baird의 ‘네안데르탈    인적 가정’ 등

- 인간은 수동적이고 게으름으로 외재적 유인에 의해서만 동기가 부여되며, 가장 중요한 것    은 경제적 보상

- 인간의 감정은 불합리하기 때문에 조직은 인간의 감정을 통제할 수 있도록 설계되어야     한다.

- 조직과 그 구성원과의 관계형성의 기초나 권력관계도 차이가 있다.

(2) 사회적 인간관

- 인간을 주로 애정, 우정, 집단에의 귀속, 다른 사람으로부터의 존경 등을 원하는 욕구를     지닌 존재로서 본다.

- 인간의 집단적, 사회적 욕구의 발견은 Hawthorne Studies로 부터 비롯

- 인간은 기본적으로 사회적 욕구에 의해 동기가 부여되고, 그의 정체감은 타인과의 관계     즉 상사나 부하와의 관계를 통하여 획득된다.

(3) 자아실현적 인간관

- 인간은 Maslow의 주장처럼  “인간은 자신의 잠재가능성을 구현하려는 경향이 있다.”

- Maslow의 욕구단계 중 마지막 제5 단계, McGregor의 Y이론, Argyris의 체제 4,           Bennis의 임시체제가 상정하고 있는 인간관에 상응

- 직무를 통한 성숙, 자기실현, 자아성취에 보다 큰 의미

(4) 복잡한 인간관

- 인간은 복잡한 욕구를 가졌을 뿐만  아니라 그 욕구는 변하기 쉽고, 인간은 일상 또는 조    직경험을 하는 가운데  욕구를 학습할 수 있다.

- 인간이 동일한 일을 하는 경우에도 상이한 동기가 작용할 수 있다.

- 인간은 동기, 능력, 일의 성격 등에 따라 서로 다른 관리전략에 반응을 보임

2.  동기이론

동기이론은 사람이 갖는 몇몇 종류의 욕구를 전제로 이것이 결핍된 상태에서 이를 충족하려는 움직임을 행위로 이해한다. 이를 충족시킬 수 있는 유인이 제공되거나 약속이 되면 행위로 이어진다는 것이다.

(1) 내용이론(content theories)

- 욕구의 내용과 이들을 충족시켜가는 기제 그리고 이들을 충족시켜주는 유인에 대한 반      응에 관한 이론

- 어떻게 조직구성원의 행위가 유발되는지에 대한 설명을 해준다.

- 마슬로의 욕구5단계설, 헤르츠베르크의 동기 위생요인이론, 앨더퍼의 ERG이론, XY이론    과 Z이론 등

(2) 과정이론(process theories)

- 사람이 목표달성행위를 하는 과정에서 이를 수시로 변경하거나 중단 또는 새로 시작하는    등의 행위과정에 대한 설명을 하는 이론

- Vroom의 이론과 Porter & Lawler의 업적 만족이론, Georgoplos 등의 통로 목표이론,    Atkinson의 기대이론  등

- 형평이론은 사람의 호혜주의 규범이나 인지 일관성 정향으로부터 행위유발 요인을 찾고    자 한다.

(3) 환경이론(environment theories)

- 특정한 행위가 어떻게 지속되고 또다른 행위는 어떻게 소멸되는지에 대한 설명을 하는      것으로 일반적으로 학습이론으로 더 잘 알려져 있다.

- 환경이론에는 고전적 조건형성과 조작적 조건형성 등이 설명의 틀

제5절 조직의 관리 및 진단

1. 의사전달

- 광의로는 상징에  의한 정보 생각 감정 등을 전달하는 것을 의미

- 여기서는 인간의  결정에 전제가 되는 정보가  사람사이에 전달되는 과정,

- 즉 인간과 인간사이에 있어서의 사실과 의견을 전달하고 교환하는 것

- 의사전달에 관한 이론

(1) 정보이론 또는 정보공학 분야

(2) 인간상호간 의사전달 또는 인간들의 의사전달 행태를 다루는 이론

(3) 조직의 맥락에서 조직속의 의사전달과정을 다루는 이론

- 의사전달의 유형

(1) 공식적 의사전달과 비공식적 의사전달

(2) 수직적 의사전달과 수평적 의사전달

- 의사전달의 장애요인

(1) 전달자에 기인하는 요인 : 지각의 차이와 착오, 고의적인 왜곡, 지위상의 차이, 환류의     봉쇄

(2) 전달수단에 기인하는 요인 : 매체의 불완전성, 통로의 불완전성, 정보과다, 지리적 거리

- 의사전달의  개선방안

(1) 전달인의 면 : 대인관계의  개선, 하의상달의 권장과 개선, 의사전달 조정집단의 활용

(2) 전달수단의 면 : 매체의 정밀성 제고, 적절한 정보관리체제의 확립, 반복과  환류

2. 리더십 (leadership)

- 희구되는 목표를 달성하기 위하여 개인 및 집단을 조정하며 동작하게 하는 기술을 의미

- 리더십의 일반적인 기능

(1) 리더십은 조직의 공식적 구조와 설계의 미비점을 보완하며,

(2) 리더십은 변화하는 환경에 조직이 효율적으로 적응하도록 하며,

(3) 리더십은 조직 내부의 조화를 유지시키고,

(4) 리더십은 조직구성원의 동기를 유발하고 재사회화 한다.

- 리더십이론 : 자질론 - 행동유형론 - 상황론으로 발전

- 자질론 : 자질은 지도자 개인이 가지고 있는 지자로서의 속성

- 행동류형론: 성공적인 지도자들이 보이고 있는 리더쉽 행태는 어떠한가를 겉으로 드러난    지도자의 행태를 분석함으로써 알고자 하는 접근방법

- 상황론 : 상황의 변화가 리더쉽 역할의 변화를 초래할 것이라는 전제

- 리더쉽의 유형 :  권위형, 민주형, 자유방임형

3. 조직진단

1) 조직혁신

□ 의도적인 조직변화를 의미

□ 행태적인 면과 구조적인 면의 두가지로 구성

□ 행태적인 조직혁신

- 조직발전(Organization Development)을 의미. 이는 조직구성원의 만족도를 제고시키며     구성원 각자의 발전을 통해 조직의 능률성과 효과성을 높이는 과정

- 전통적인 조직발전 프로그램: 감수성 훈련(sensitivity training)과 같은 개인발전 위주로     개발되어 점차로 팀빌딩(team-building) 프로그램과 같은 집단 차원으로 발전되기 시작

- 최근의 소위 2세대 조직발전 프로그램: 집단차원에서 한층 더 발전하여 조직 전체에 대     한 변화를 꾀하는 프로그램들을 개발하기 시작 : 업무 재설계(work redesign), 조사연구- 피드백(survey research and feedback), TQM(Total Quality Management)

- 조직발전은 인본주의, 낙관주의, 민주주의를 기본 가치관으로 삼고 있다는 점에서 다른     조직혁신 기법들과 구분.

□ 구조적인 조직혁신

- 조직구조의 과정적인 측면에 대한 개선을 의미

- 조직의 구조적인 혁신은 불합리한 부서와 과정을 제거하고 하부조직 간의 업무를 재조정    하여 조직의 생산성을 높이는 데 목적을 두고 있다.

- 조직구성원의 만족도 보다는 조직자체의 생산성 향상에 더 큰 비중을 두게 되어 조직발     전과 대치되기도 한다.

- 최근에는 조직의 행태적 혁신과 구조적 혁신의 접목이 시도되고 있다.

2) 조직진단의 의의

- 조직진단 : 의도적인 조직변화를 시도하기 위한 전단계로, 조직의 현황을 분석하여 조직    의 문제점을 파악하는 과정이다.

- 조직진단의 정의

인과관계를 탐색하는 문제해결활동

조직의 현상태를 평가하여 조직 효과성을 증대시키기 위해 행태과학으로부터 개념과 방법    을 활용하는 과정

3) 조직진단의 과정

① 탐색(scouting)               ② 계약(contracting)       ③ 조사설계(study design)

④ 자료수집(data gathering)     ⑤ 분석(analysis)          ⑥ 환류(feedback)

⑦ 행동계획(action planning)    ⑧ 집행(implementation)    ⑨ 평가(evaluation):

4) 조직진단의 분석틀

① 행동과학모델(Behavioral-science models)

- 조직 내의 개인적 행태나 인간관계를 심리학적인 관점에서 분석하는 모델

- 주로 다루는 조직의 요인은 인간

- 태도조사(Attitude Surveys", 행동조사(Action Research), 사회기술적 체제이론             (Sociotechnical Systems Theory) 등

- Hertzberg, Maslow, Lewin, Likert, Argyris 등의 접근 모델 등이 이에 속함.

② 특정관심모델(Special-purpose models)

- 조직의 특별한 문제와 이에 대한 해결방안에 관심을 갖는다.

- 성취도분석(Performance Analysis)이 있다.

- 조직의 성취도가 떨어지는 것이 개인적인 업무훈련의 부족인지, 또는 조직구조나 과정이    합리적으로 되어 있지 않은지에 대한 분석을 한다.

③ 종합적모델(Comprehensive Models)

- 조직을 하나의 개방된 체제로 보고, 조직 내의 모든 구조적, 과정적 요인들의 개별적인      문제점과 상호작용에서의 문제점들을 포괄적으로 분석하는 방법을 사용

- 상대적으로 큰 조직들의 전체적인 분석에 주로 사용

- Weisbord의 여섯상자모델(Six-Box Model)이나, 맥킨지 회사의 7S 모델 등이 대표적

□ 유기체적 접근법(Organic Approach)

- 만지니(A.O. Manzini)

- 조직전체를 분석하는 데는 다소간 무리가 있으나 짧은 시간에 조직의 어느 특정한 부분    에 대한 진단에서는 효율적인 접근법이라고 할 수 있다.

5) 조직의 재구성

□ 리엔지니어링(re-engineering)

- 조직의 과정, 체제 및 구조를 바람직한 결과를 중심으로 완전히 재설계함으로써 조직이     기초하고 있는 기본적인 가정에 도전하는 것이다.

- 마이클 해머가 처음 사용

- 리엔지니어링 과정에서 사람들은 새로운 사고방식과 세계관을 학습최근에 와서

□ 벤치마킹(benchmarking)

- 최고의 성과에 이르는 관행 또는 경험을 구체화하여 상품과 서비스를 계속적으로 측정하    는 과정

□ 다운사이징(downsizing)

- 조직의 경쟁력을 높이기 위한 구조적 개편은 주로 인력을 감축하는 다운사이징             (downsizing)으로 나타난다.

- 미국의 앨 고어 부통령이 주도하는 국가성과평가위원회의 성과측정에서도 잘 나타나고     있다.

제6절 조직과 환경

1. 조직과 환경의 관계

1) 조직환경의 개념과 환경설정

조직이론에서 조직환경이란 조직외부의 모든 요소가 아니라 조직과 일정한 관계가 있고 조직에 일정한 영향력을 행사하거나 조직에 영향을 받는 일련의 요소이다.

2) 조직과 환경간의 관계

- 조직과 환경간의 상호의존성

- 조직이 직면하는 불확실성

- 조직과 환경의 관계를 보는 관점

조직인구 생태론 모형(population ecology model)

자원의존론 모형(resource dependence model)

2. 조직환경의 구성요소

- 환경의 구성요소

일반환경 : 조직의 존립의 토대가 되는 사회적 일반적인 조건들로서 기술적, 법적, 정치     적, 경제적, 인구학적, 생태학적, 물리적 조건들을 의미함

업무환경 :자원제공자, 고객,경쟁자,통 제집단.

- 조직영역(organization domain ): 조직목표를 포함하여 조직이 추구하는 업무활동의 총체

3. 환경에 대한 조직의 대응

1) 완충전략

조직은 그 기술적 핵심을 보호하기 위하여 환경의 요구가 조직과정에 직접적으로 노출되지 않도록 완충장치를 만듦

(1) 분류(coding) : 환경의 요구를 투입하기 전에 사전심의 그 중요성, 시급성을 파악하여       분류함

(2) 비축(stockfiling) : 조직이 필요한 자원과 산출물을 비축하여 환경적 요구에 의해 투입      이나 산출물이 환경으로 방출되는 과정을 통제함.

(3) 형평화(leveling) : 조직이 투입이나 산출요인에서의 심한 변화를 축소시키려 시도하는      것

(4) 예측(forecasting) : 자원공급이나 수요의 변화를 예견하고 그에 적응하는 것

(5) 성장(growth) : 조직의 기술적 핵심을 확장하는 것을 의미함

2) 연결 전략

업무환경을 구성하는 집단들과의 관계를 조직에 원하는 방향으로 재편성하는 것을 의미함.

(1) 권위주의 : 중심조직이 지배적인 위치를 차지하여 외부조직이 필요로 하는 자원이나 정      보를 통제하는 것을 의미함.

(2) 경쟁 : 조직은 경쟁을 통하여 그 서비스를 좀더 바람직하고 매력적인 것으로 만들 수       있고 조직의 능력을 신장시킬 수 있음.

(3) 계약 : 계약은 두 조직간에 공식적 또는 비공식적으로 자원교환을 협상하여 합의하는       것을 의미함

(4) 합병 : 여러 조직이 자원을 통합하고 합의하는 것을 의미함

새행정학

제10장 인사

제1절 인사행정의 기초

1. 인사행정의 개념과 목표 및 과정

1) 인사행정의 개념

□ 개념 : 정부 활동의 수행에 필요한 인적 자원의 효율적 관리 활동

인적 자원(human resource)의 충원, 유지, 근무의욕 고취, 통제하는 활동

□ 인사관리와의 차이 : 공공성, 독점성, 법령의 제약성, 국민의 통제, 정치권력의 영향

2) 인사행정의 목표

□ 인사행정의 목표 : 목표달성을 위한 인력의 활용 + 인사행정 체제의 발전

조직내적 목표 : 인적자원 활용 합리화 ,조직운영 민주화, 사무처리 능률화

3) 인사행정의 과정 및 내용

□ 실제의 인사행정은 여러 기능이 동시에 수행되거나 환류되는 경우도 있다.

□ 인력계획 : 인력의 수급에 관한 예측과 최적의 공급방안을 모색하는 활동

□ 공직구조형성 : 구체적 직위에 대한 직무설계 및 공직구조의 형성 작업.

□ 임용 : 정부조직에서 사람을 선발하고 움직여 쓰는 활동-외부임용, 내부임용

□ 능력발전 : 공무원 개개인의 능력을 발전시키기 위한 활동

□ 동기부여 :  근무의욕의 고취를 위한 잠재능력의 자극 및 동원

□ 통제 : 공무원들의 활동이 정부의 목표와 일치되도록 유도, 통제

2. 인사행정의 발달

1) 시대의 변천과 인사행정의 발달

□ 시대적 상황, 국가의 이념 및 국가발전의 수준에 따라 기준과 중요성이 달라짐

- 절대군주국가 시대 : 군주의 사용인(royal servants)- 지배자로서의 특권

- 입헌군주국가 : 의회에서 다수당을 형성한 정당의 사용인(party servants)

- 현대 민주국가 : 전체 국민에 봉사하는 공공 봉사자(public servants)

2) 직업공무원제

□ 의의 : 젊은 인재들이 일생동안 명예롭게 공직에 근무하도록 운영하는 인사제도

□ 실적주의와의 관계 : 대체로 실적주의에 입각-그러나 실적주의와는 구별된다.

- 직업공무원제 : 계급제와 폐쇄형 공무원제 및 일반능력가주의를 지향

- 실적주의 : 직위분류제와 개방형 공무원제 및 전문가주의에 입각

□ 제도의 발전 : 절대군주국가 시대부터 체계화

□ 수립요건 : 공직에 대한 높은 사회적 평가-젊은 사람의 채용-공정한 내부임용-적정한

보수- 장기적 인력계획

3) 엽관주의

□ 의의 : 정당에의 충성도와 공헌도를 관직의 임용기준으로 삼는 인사행정제도

- 영국에서 발달한 정실주의(patronage system)를 구분 또는 혼용

□ 발달 : 1820년 4년 임기법(Four Year's Law)

- 1829년 잭슨(A.Jackson)대통령의 [공직순환(rotation in office)] 교의

□ 문제점 : 공무원의 잦은 교체로 행정의 계속성, 안정성, 지속성이 위협 받고, 행정의 능    률성과 전문성이 향상될 수 없음-부정부패의 원인을 제공.

4) 실적주의

□ 의의 : 공직에의 임용기준을 실적, 즉 개인의 능력, 자격, 적성에 두는 제도

□ 발달 : 영국- 1853의 [노스코트와 트레벨리언 보고서]

- 이 보고서에 기초한 1855년 및 1870년의 추밀원령(樞密院令)

미국 - 1881년의 가필드(Garfield)대통령 암살

- 1883년 펜들턴 법(Pendleton Act) 제정

- 1939년의 해치법(Hatch Act) : 공직에 대한 정당의 지배와 공무원의 정치활동을           금지

□ 문제점 : 반엽관주의에 집착함, 인사행정을 소극적, 경직적, 비능률적으로 만들고, 강력한     신분보장으로 정치지도자들의 통제력 확보를 어렵게 한다.

→ 결국 엽관주의와 실적주의는 상호 조화 이루어야

5) 대표관료제

□ 의의 : (representative bureaucracy) 관료를 사회의 주요 구성 집단으로부터 인구 비례     에 따라 충원-사회의 모든 계층과 집단에 공평하게 대응하도록 하는 제도

- 관료제 내에 민주적 가치를 주입시키려는 의도에서 발달된 개념

* 킹슬리(Donald Kingsley ): 대표관료제의 구성적 측면을 강조

* 크랜츠(H. Kranz) : 비례대표로까지 확대 - 직무분야와 계급의 구성비율까지 고려

□ 소극적 대표와 적극적 대표

- 적극적 대표 : 관료들이 출신집단의 이익을 위해 적극적으로 행동할 것을 기대

- 소극적 대표 : 관료제가 사회의 인구 구성적 특징을 상징적으로 반영

□ 효용성 : 정부의 대응성과 형평성 그리고 민주성을 제고할 수 있다

□ 문제점 : 지나친 적극적 대표는 소수집단에 오히려 불리한 결과 초래 우려

3. 인사행정법령과 기관

1) 인사행정법령

□ 법률형식(영미법계) : 행정의 자유재량 축소, 예측성 제고

□ 행정명령 형식(대륙법계) : 신축성 제고

□ 오늘날은 이러한 구별이 그 의미를 상실할 정도로 양자가 접근

2) 인사행정기관

(1) 중앙인사기관

(가) 중앙인사기관의 성격

□ 의의 : 정부의 인사행정을 총괄하는 중앙정부의 인사행정기관

□ 성격 규정 변수: 독립성, 합의성, 집권성

- 독립성 : 정치․행정으로부터의 독립-임원의 신분보장, 자주적인 조직권, 예산권

- 합의성 : 집단적 의사결정방식의 채택 여부

- 집권성 : 인사기능이 중앙인사기관에 집중되어 있는 정도

(나) 중앙인사기관의 조직형태

□ 독립합의형 : 위원회 형태(commission-type)

- 엽관주의 폐해 방지 및 인사행정의 정치적 중립성을 보장하기 위해 고안됨

- 장점 : 실적제 발전, 신중한 의사결정, 중요 이익집단의 요구 반영

- 단점 : 책임소재가 불분명, 의사결정 지연, 인사권자의 관리 수단 박탈

② 비독립단독형 : 집행부 형태(Executive-Type)

- 장점 : 책임소재 명확화, 신속한 의사결정, 행정수반에게 인사관리수단 제공

- 단점 : 정실화, 기관장 독선 견제 곤란, 행정의 일관성과 계속성 결여

③ 절충형 : 독립단독형과 비독립합의형이 전형적

- 오늘날 대부분의 국가는 비독립단독형의 조직형태로 설치, 운영

- 미국 등 일부 국가는 중앙인사기관을 복수로 설치, 인사기능 분담 수행

(다) 중앙인사기관의 기능

□ 주요 기능 : 인사 정책과 지침 개발, 직무 분석․평가, 공무원 채용․배치, 보수 책정, 사기     관리, 근무성적평정, 교육과 훈련, 고충처리, 근무규율 등

① 준입법기능, ② 집행기능, ③ 준사법기능, ④ 감사기능

(2) 부처 인사기관 : 인력운영기관(Operating Personnel Agency)이라고도 불림

□ 의의 : 정부 각 부처 인사업무를 담당하는 기관

□ 기능 : 기관장의 인사 참모, 인사정책의 집행, 인사업무의 계획 ․ 집행, 계선조직의 인사     업무 지원․통제.

(3) 지방자치단체의 인사기관

□ 총무과, 인사위원회, 지방공무원 소청심사위원회 및 교육소청심사위원회

제2절 인력계획과 공직구조의 형성

1. 인력계획

1) 인력계획의 의의

□ 의의 : 정부조직의 인적 자원에 대한 수요예측과 인력 공급방안을 결정하는 과정

□ 인력계획관련변수

2) 인력계획의 과정

2. 공직구조의 형성

1) 공직분류의 체계 / 공무원의 분류

2) 직위분류의 방법

(1) 계급제

□ 의의 : 공무원 개개인의 자격과 능력을 기준으로 계급(rank)으로 분류하는 제도

□ 장점 : 일반적 교양과 능력 지닌 사람 임용 가능, 순환근무 통한 권태감의 방지, 신축성․     적응성․능률성 확보 가능, 직업공무원제 수립에 기여, 타 부처와 협조원활, 공무원의 신     분보장에 유리

(2) 직위분류제

□ 의의 : 각 직위를 직무의 난이도와 책임의 경중도에 따라 등급(class)으로 분류

□ 장점 : 인사배치의 기준 제공, 훈련의 수요 파악 용이, 직무급 수립 용이, 근무성적평정     기준 설정에 유용, 권한과 책임의 한계 명확화, 행정의 전문화와 정원관리 등에 유용

□ 개념 : 직위의 분류에 쓰이는 개념

① 직위(position) : 한 사람의 근무를 요하는 직무와 책임

② 직급(class) : 직위가 내포하는 직무의 성질 및 난이도, 책임의 정도가 유사하여 인사행     정의 편의상 채용, 보수 등에서 동일하게 다룰 수 있는 직위의 집단

③ 직렬(series) : 직무의 종류는 유사하나 곤란도, 책임도가 다른 직급의 계열

④ 직류와 직군 : 직류는 동일 직열 내에서 담당 직책이 보다 유사한 직위의 집단을 의미하     며, 직군은 성질이 유사한 직열을 한데 묶은 것

⑤ 등급(grade) : 직책을 계층화 한 것(우리나라 일반직공무원을 그 자격에 따라 1급에서 9     급으로 나누어 놓은 것은 등급이 아니라 계급임)

⑥ 직무기술서와 직급명세서

- 직무기술서 : 각 직위의 직책내용을 명시한 것

- 직급명세서 : 직급의 직책내용, 자격요건 및 시험내용을 명시해 놓은 것

제3절 공직의 충원

□ 인사행정의 3대 변수 : 적재의 충원, 지속적인 능력발전, 높은 근무의욕의 유지

□ 충원

- 외부임용(신규채용) : 결원 발생시 조직외부에서 인력을 뽑아 쓰는 활동

- 내부임용 : 승진 및 전보를 통해 기존 인력 가운데 선발하여 쓰는 활동

□ 충원 방법 : 공개경쟁채용, 특별채용, 공개경쟁승진, 특별승진

□ 충원 과정(공개경쟁채용의 일반적 절차)

1. 모집

□ 의의 : 공직을 희망하는 자에게 공직에 대한 정보를 제공하는 과정

□ 적극적 모집의 방법 : 응시자격의 합리적 규정, 적극적 홍보, 모집절차의 간소화.

1) 자격요건

□ 자격요건

- 소극적 자격요건 : 연령, 국적, 주민, 학력

- 적극적 자격 요건 : 가치관과 태도 및 지식과 기술

2) 모집절차와 홍보

□ 모집 절차 : 인력의 수급계획을 수립하고, 채용인원을 정한 뒤, 공고를 통하여 알리고 응     시원서를 제출하게 하는 절차를 통하여 이루어진다.

2. 시험

□ 의의 : 공직 지원자들의 능력(지식, 기술, 능력)을 상대적으로 평가하는 제도

□ 종류 : 필기시험-실기시험-면접시험

- 시험의 목적에 따른 분류 : 일반지능검사, 적성검사, 업적검사, 성격검사, 체력검사

- 경쟁성 기준 : 공개경쟁시험, 특별채용시험

□ 시험방법의 평가 기준 : 타당도, 신뢰도, 객관도, 난이도

- 타당도(validity ) : 측정하고자 하는 것을 얼마나 정확하게 측정하고 있느냐

- 신뢰도(reliability) : 동일 내용의 시험을 반복 시행시, 결과의 일관성의 정도

- 객관도(objectivity) : 채점자의 편견이 채점결과에 작용하지 않는 정도

- 난이도(difficulty) : 시험이 쉽고 어려운 정도

3. 임명

□ 임용의 절차 : 임용후보자명부의 작성, 추천, 시보임용 및 임용의 순서로 구성

□ 추천 방법 : 단수 추천제(rule of one), 배수 추천제(rule of three-rule of seven), 집단     추천제(category rating), 선택 추천제(selective certification), 전체 추천제

제4절 능력발전

1. 교육훈련

1) 훈련의 목적과 종류

(1) 훈련의 목적

□ 훈련의 목적 : 공무원에게 공직 수행에 필요한 능력을 향상시키는 것

□ 훈련의 과정

(2) 훈련의 내용과 종류

① 기초훈련 또는 적응훈련 : 신규 채용자의 기초훈련

② 정부 고유업무 담당자에 대한 훈 : 경찰, 소방, 세무 등

③ 새로운 지식, 기술 및 가치관의 습득

④ 감독자훈련과 관리자훈련

2) 훈련업무의 편성과 훈련방법

(1) 훈련의 담당기관과 담당자 : 현직 공무원, 전임 교관 및 외래강사

(2) 훈련내용 : 지식, 기술 및 가치관

(3) 훈련방법

3) 사후평가

(1) 평가의 의의와 요건

□ 평가

① 훈련자체가 잘 실시되었는가에 관한 평가(과정 평가)

② 훈련이 소기의 목적을 달성했는가의 여부에 관한 평가(결과 평가)

(2) 평가방법

① 출근상태, 이직율, 사고율 등의 객관적이나 간접적 자료를 통한 평가

② 훈련내용의 습득여부를 시험으로 평가하는 방법

③ 피훈련자 자신, 동료 및 상관의 의견을 통한 평가

④ 고객을 통한 평가

2. 근무성적평정

1) 근무성적평정의 의의

□ 의의 : 공무원의, 능력, 근무성적, 가치관 및 태도 등을 평가하여 재직, 승진, 훈련 수요     의 파악, 보수결정 및 상벌에 영향을 주는 인사행정상의 한 과정

2) 근무성적평정의 용도

① 인사행정의 기준 제공

② 공무원의 능력발전

③ 시험의 타당성 측정

3) 근무성적평정제도의 운영과정

(1) 근무성적평정 계획의 수립

평정대상 집단의 범위 확정

평정자의 선정과 훈련

평정요소의 선정과 비중: 자질(資質), 행동(行動), 성과(成果)

(2) 근무성적 평정의 실시 : 시기와 빈도가 중요하다

- 정기평정, 임시평정, 수시평정, 시보기간 평정 등

(3) 근무성적 평정 결과의 분석 및 조정

□ 평정상의 오류 : 연쇄효과(halo effect), 집중화 경향(central tendency), 관대화 경향과     엄격화 경향(tendency of leniency or severity), 규칙적 오류(systematic or constant     error)와 총계적 오류(total error), 시간적 오류(recency errors), 선입견(personal bias)에 의한 오류 등

□ 오류를 방지 수단 : 강제배분법, 평정 결과의 조정

(4) 평정 결과의 공개 및 소청

□ 한국 : 평정 결과가 공개되지 않기에 소청이 허용되지 않고 있다.

4) 한국의 근무성적 평정제도

(1) 평정대상 및 평정시기 : 5급 이하 공무원-정기평정은 1년에 2회

(2) 평정 서식 : 자기기술서,근무성적평정서,근무성적평정표,평정단위별 서열명부

(3) 근무성적 평정 절차

3. 승진 및 전보

1) 승진

(1) 승진의 의의 : 특정한 직책에 가장 적합한 자를 선별해 내는 내부임용 방법

(2) 승진의 범위와 기준

① 승진의 범위 : 일반직공무원의 승진의 한계

- 고려 요소 : 신규채용과 승진의 비율, 승진가능 직급의 한계, 직급별 승진비율

② 승진의 기준

- 경력(seniority) : 근무연한, 학력, 경험

- 실적(merit):인사권자의 판단, 근무성적평정, 교육훈련성적, 시험 성적 및 상벌의 기록 등

2) 전직과 전보

□ 전보 : 직무내용과 책임이 유사한 동일한 직렬과 직급 내에서 직위만 바꾸는 것

- 전보에는 시험이 필요 없다

□ 전직 : 등급은 동일하지만 직무의 내용이 다른 직렬로의 이동

- 원칙적으로 전직시험이 필요하다

제5절 동기부여

1. 사기

1) 사기의 의의

- 사기의 개념 : 근무의욕, 일에 대한 동기

- 사기와 행정성과 : 근무의욕이 일의 성과에 미치는 영향이 크다

2) 사기와 동기부여 : 사기와 동기부여(motivating)는 매우 관련성이 깊다

3) 사기의 측정 수단: ①업적-생산성 ②출퇴근 상황과 이직률

4) 사기관리의 수단: ①고충처리 ②제안제도

2. 보수

1) 보수의 의의와 보수체계

(1) 보수의 의의 : 공무원에게 근무의 댓가로 지불되는 보상중의 하나

(2) 공무원 보수의 특징

① 보수의 전체수준이 사회 일반의 보수수준보다 낮다.

② 노동의 강도에 따른 시장가격의 적용이 어렵다

③ 노동권 제약으로 보수결정에 불리하다.

(3) 보수체계 : 우리나라 공무원의 보수체계

2) 보수수준의 결정

(1) 보수수준 결정의 원칙 / ① 대외적 비교성 ② 대내적 상대성

(2) 보수수준의 결정요인 / ① 경제적 요인 ② 사회윤리적 요인 ③ 성과와 동기부여

(3) 보수수준의 결정

3) 보수표의 작성

(1) 보수표의 수 : 우리나라는 현재 14종의 보수표를 사용한다.

(2) 등급의 수 : 한국의 경우, 일반직은 9등급, 기능직은 10등급으로 나누고 있다

(3) 등급의 폭과 승급

□ 등급 폭 결정 요인

㉠ 등급의 수 ㉡ 평균 승진 소요년수 ㉢ 능력발전가능성 ㉣ 인력수급정책

㉤ 직업공무원정책 및 ㉥ 연금제도 등

(4) 등급 간의 중첩: 한 등급의 봉급폭이 상위 등급의 봉급폭과 일부 중첩되는 것

□ 등급의 중첩도 결정 요인

㉠ 등급의 수 ㉡직 원의 능력발전 ㉢ 인력수급정책

- 중첩의 정도는 동일 등급에서의 보수액의 폭에 해당되는 20~30%가 적당

(5) 보수곡선 : J curve-고위직에 오를수록 보수액이 급속도로 상승되는 것을 의미

4) 보수행정

(1) 보수행정의 담당기관 : 직위분류제 국가-중앙인사기관, 계급제 국가-예산당국

* 우리나라 : 총무처와 재정경제원이 담당

(2) 보수적정화의 문제 : 절대액 인상과 보수체계 내의 공정배분을 위한 조치 필요

5) 연금

(1) 연금의 의의 : 공무원에 대한 사회보장제도의 하나

(2) 한국의 연금제도

① 연금급여의 종류 : 퇴직급여, 유족급여, 재해보상급여, 단기급여 등 17종

② 퇴직연금 : 20년 이상 재직 공무원에 매월 일정액을 지급

제6절  공무원의 행동규범과 징계

1. 공무원의 충성

1) 충성의 개념 : 헌법의 기본질서와 국가적 이념에 대한 헌신을 의미

2) 충성의 조사 : 미국과 한국은 전 공무원이 대상 *임용절차로서의 신원조회

2. 공무원의 정치적 중립

1) 정치적 중립의 의의 : 공무원의 정파적 특수이익에 대한 비당파성

2) 정치적 중립의 내용과 근거 : 한국-정치활동 자체를 제한

- 근거 : 민주국가에서의 공무원은 국민전체의 봉사자로서 공익을 옹호해야

3) 정치적 중립의 한계 : 참정권의 제한은 민주정치원리와 모순

3. 공무원단체

1) 개념 : 공무원들이 자주적으로 단결하여 근로조건의 유지 개선과 복지 증진, 기타 경제     적․사회적 지위 향상을 목적으로 조직하는 단체

2) 기능 : 압력단체의 기능, 사회적 욕구 충족기능, 행정의 민주화 기능, 실적제의 강화 및     직업윤리 확립 기능 수행

* 실적제와 공무원단체와의 관계-상충적 측면도 있으나 양자의 조화추구 가능

3) 공무원단체의 구성 현황: 사실상 노무에 종사하는 기능직과 고용직 공무원으로 철도노동     조합, 체신노동조합, 국립의료원노동조합이 구성되어 있음

4) 공무원 단체활동의 내용 : 사실상 노무에 종사하는 공무원에게만 노동3권 보장

4. 신분보장과 징계

1) 공무원의 신분보장

(1) 신분보장의 의의 : 사기를 높여 국민에 대한 봉사의 질을 높이는데 있다.

(2) 한국 공무원의 신분보장 : 국가공무원법과 지방공무원법에 신분보장을 명시

- 공무원은 법에 정하는 이유없이 그 의사에 반하여 휴직, 강임, 면직 등의 신분상의 불이    익을 당하지 않는다.

- 신분보장의 저해 요인 : 숙정(肅正), 직위해제(職位解除), 전보(轉補) 등

2) 신분의 제약

(1) 징계 : 공무원의 의무위반에 대한 제재

- 징계의 사유 : 법령의 위반, 직무상의 의무 위반 및 태만, 위신 손상행위 등

- 징계의 종류 : 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책

- 징계의 목적 : 교정의 목적과 예방의 목적

(2) 정년과 감원

- 정년 : 행정능률의 향상을 위하여 공무원을 직종별, 직급별, 또는 근무년한별로 일정한      연령에 도달하면 강제 이직하게 하는 제도

- 감원 : 개인에게는 아무런 사유가 발생하지 않음에도 정부의 사정에 의하여 퇴직을 하게     되는 경우

3) 구제절차 - 소청(訴請)

□ 소청의 의의 : 자신의 의사에 반하여 불리한 처분을 받은 공무원의 구제 제도

- 한계 : 위법적 사항에 한하여 제기할 수 있다

- 부당한 사항은 고충상담으로 처리

제7절  한국 인사행정의 과거와 미래

1. 대한민국 인사행정의 변천

1) 중앙인사행정기관:

- 백제 : 내신좌평(內臣佐平)

- 신라 : 위화부(位和府)

- 고려시대 : 선관(選官;태조), 이부(吏部)와 내사성(內史省;성종), 전리사(典理司;충렬왕), 이     조(吏曹;공양왕)

- 조선시대 : 상서사(尙瑞司;태조-정종), 이조(吏曹)와 병조(兵曹;태종), 비변사(備邊司;선조),    통리기무아문(統理機務衙門)과 군국기무처(軍國機務處:고종)

- 대한민국 : 고시위원회,국무원사무국,국무원사무처,내각사무처, 총무처, 소청심사위원회,     중앙공무원교육원, 한국행정연구원

2) 공직의 분류

□ 고구려: 14관계(官階; 1품의 대대로-정9품의 선인)

□ 백제 : 내관과 외관으로 구분하여 관등(官等)은 1품(좌평)에서부터 16품까지 분류

□ 신라 : 중앙관계는 17관계를 두고 골품제(骨品制; 진골, 6두품, 5두품, 4두품)를 둠

□ 고려시대 : 문관과 무관으로 구분하고 정1품부터 종9품까지 품계를 둠

□ 조선시대 : 문관(東班),무관(西班)으로 분류하여 정1품부터 종9품으로 분류

- 고종 때 문관은 칙임관(정1품-종2품),주임관(3-6품),판임관(7-9품)으로 분류

□ 대한민국 : 1949년 국가공무원법 제정- 별정직공무원과 일반직공무원으로 분류

1981년 개정법-경력직과 특수경력직으로 구분

3) 공무원의 충원제도

□ 채용방법 : 시험과 특별 채용제도 병행

- 신라시대 : 독서3품과(시험제도)-원성왕4년에 국학 교과목을 3등급으로 구분

- 고려시대 : 광종9년(958)에 과거제도 실시(제술과, 명경과, 승과 및 무과, 잡과)

* 특별채용제도 : 음서, 남반, 성중관, 육작제 및 납속보관제

- 조선시대 : 과거제도-정기시험인 식년시와 부정기시(국가경사와 특전부여시)

* 특별채용 : 취재, 천거, 문음, 잡로제도

- 대한민국 : 공개경쟁채용시험, 특별채용시험, 승진시험 및 전직시험

* 특별채용은 인력, 예산 또는 근무지역의 특수성 등의 문제로 공개채용이 곤란한 경우에     한함

4) 공무원 교육훈련제도

□ 고구려 : 소수림왕 2년에 태학을 설립하여 관리를 양성,

□ 통일신라 : 국학을 설치

□ 고려 : 국학 설치-중앙에는 국자감, 동서학당, 5부학당 설치, 지방에는 향교 운영

□ 조선시대 : 중앙에 대과준비 위한 성균관, 소과준비 위한 사학, 지방에는 소과준비를 위     해 향교 설치

□ 대한민국 : 중앙공무원교육원, 지방행정연수원, 지방자치단체 및 각 부처별 교육원

5) 공무원의 근무규율

□ 공무원 감찰기구 : 신라-사정부, 고려-어사대, 조선시대-사헌부, 대한민국-감사원

2. 인사행정의 미래

1) 환경의 변화와 행정

(1) 정치적인 환경의 변화와 행정수요 : 참여욕구의 증대와 지방자치의 실시

(2) 경제적인 환경의 변화와 행정의 역할 : 민간부문의 영역확대 및 자율성확대

(3) 사회적인 측면의 변화와 행정의 전문화 : 시민의 생활 및 의식수준의 향상-불평등감소      와 복지 증대에 대한 요구 증대

(4) 시민의식의 변화와 행정서비스의 개선 : 시민의 권리주장과 행정에 대한 감시-기능의       강화-행정의 책임성확보 및 서비스수준향상이 요구

2) 인사행정의 발전방향

(1) 인사행정의 분권화

(2) 인사행정의 전문화

(3) 적극적인 채용과 능력발전 및 사기의 앙양

(4) 공무원의 행태개선

새행정학

제11장 예산

제1절 예산회계체제

□ 재정(public finance) 혹은 재정활동 : 국가 및 기타 공공단체가 공공욕구를 충족시키기     위하여 필요한 자원을 조달하고 관리 사용하는 경제활동

- 재정학, 재무행정, 재무관리론 등의 학문영역이 생김

- 財政學 : 재정활동이 국민경제나 사회구성원의 후생에 미치는 효과를 경제학적인 측면에    서 분석

- 財務行政: 재정활동을 다루는 재정조직이나 관련자들의 행태에 초점

- 財務管理: 재정운영과 관련된 기법문제를 주로 다룸

□ 재무행정은 재정학의 이론적인 기초와  재무관리의 각종 기법을 응용하되 연구의 초점은     정부재정활동의 도구인 예산과 예산을 둘러싼 인간, 조직, 의사결정 등에 관한 것으로      연구대상은 정부예산으로 파악함.

1. 예산회계체제

1) 예산회계의 개념

(1) 예산의 의의

□ 예산운영과정(budgeting ): 정부가 목표를 달성하기 위하여 제한된 재정자원을 배분하는     주기적인 의사결정과정

- 예산운영과정을 통하여 정부는 재정자원의 조달 지출 관리에서의 효율성, 효과성, 책임성    을 확보

□ 예산 : 정부의 가장 중요한 문서의 하나. 정책결정의 결과와 우선순위, 사업의 목적, 정     부가 제공하는 서비스의 전반적인 수준을 나타내고 있음.

- ⓐ 일정한 회계연도의 ⓑ 화폐단위로 표시한  ⓒ 세입세출에 관한 계획

- 정부예산은 정치적인 성격, 관리 혹은 행정적인 성격, 경제적인 도구, 책임성을 확보하기    위한 회계도구 등 네 가지 국면으로 분류하여 설명할 수 있다.

(2) 정부회계(예산회계 또는 기금회계):

- 정부의 경제적 활동을 측정하고 전달하는 과정.

- 목적 : 정부자산을 보호하고, 개별적인 자원의 관리에 대해 보고하며, 정책결정을 위한     정보를 제공

- 20세기에 들어서면서 회계는 전통적인 부기업무(book-keeping) 외에  예산과 연계되어    지출과 수입통제, 외부보고 및  책임성을 확보하는 중추적인 역할을 담당.

- 정부회계는 예산의 초석.

- 회계 : 정부의 재정적인 역사를 보고하는  것

예산 : 미래 운영에 대한 재정적인 계획.

- 회계자료 : 재정상태를 분석하고 세입 및 지출을 예측하며, 예산의 집행을 통제하여 예산    과정에 유용한 정보를 제공.

예산은 회계자료을 비교하는 근거

2) 예산의 원칙과 평가기준

(1) 예산의 원칙 : 예산운영에서 지켜야 할 규범과 준칙.

- 입법부우위의 예산원칙

ⓐ예산공개의 원칙   ⓑ예산사전의결의 원칙 ⓒ예산한정성의 원칙

ⓓ예산완전성의 원칙 ⓔ예산단일성의 원칙   ⓕ예산통일의 원칙

- 행정부우위의 예산원칙:

ⓐ계획 ⓑ책임 ⓒ보고 ⓓ재량 ⓔ시기 신축성 ⓕ다원적 절차 ⓖ수단 충분성의 원칙

- 민주적 통제를 강조하는 전통적인 예산원칙은 경시할 수 없기 때문에 입법부우위의 원칙    과 행정부우위의 예산원칙의 조화가 필요.

(2) 예산의 평가기준

- 예산 : 정책의 기록, 운영상의 지침, 재정적인 계획 그리고 공중(public)에 대한 커뮤니케    이션의 수단 - 예산문서를 평가하는 기준

- 특히 중앙정부보다 지방정부에서 더욱 잘 적용

3) 예산의 종류(Types)

(1) 세입 세출의 성질에 따른 종류 : 일반회계예산/특별회계예산

□ 일반회계

- 기초적이고 항구적인 것으로 국가활동에 관한 세입과 세출을 포괄하는 예산.

- 일반회계는 세입을 주로 조세수입으로 충당하고, 세출은 국가의 존립과 유지를 위한 기본    적 지출로 구성.

□ 특별회계

- 사업적 성격이 농후하거나 일반회계와  분리하는 것이 예산운영에 능률성이 있을 것으로    확실시 되는 것.

- 세입은 주로 자체수입, 일반회계로부터의 전입금 등으로 구성(예산통일의 원칙에 대한 예    외).

- 예산회계법 제8조 : 특별회계 설치요건:

ⓐ국가에서 특정한 사업을 운영할 때  ⓑ특정한 자금을 보유 운영할 때

ⓒ기타 특정한  세입으로서 특정한 세출에 충당함으로써 일반의 세입세출과 구분하여 경    리할 필요가 있을 때에 법률로서 설치

- 특별회계의 종류와 수, 문제점

(2) 예산절차상의 특징에 따른 종류

①예산편성절차에 따른 종류: 본예산/수정예산/추가경정예산

- 본예산(당초예산)

- 수정예산 : 입법부의 예산심의 중에 행정부가 예산편성 내용을 일부 변경하는 예산

- 추가경정예산 : 입법부를 통과, 이미 성립된 예산에 대해서 행정부가 다시 편성내용을 변    경한 예산

②예산심의절차에 따른 종류: 기금/정부투자기관예산/신임예산

- 입법부의 사전의결에 대한 예외: 예산운영에 능률을 기하기 위함.

- 기금, 정부투자기관예산: 일반회계와 특별회계와는 달리 세입세출에 의하지 않고 예산외    로 운영되기 때문에 입법부의 예산심의를 받지 아니함.

- 성질이 다르나 유사한 제도로 영국의 신임예산(Votes of Credit)이 있다.

가) 기금 : <예산회계법 제7조> 국가는 사업운영상 필요할 때에는 법률로서 정하는 경우에     특별한 기금을 설치할 수 있다

- 기금은 ⓐ세입세출예산 외로 운영되며, ⓑ국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻은    기금운용계획에 따라서 중앙관서장의 책임하에서 운용되며,  ⓒ기금운용계획서와 기금결    산보고서는 매 회계년도마다 국회에 세입세출예산안 및 결산과 함께 제출된다.

나) 정부투자기관예산

③예산집행절차에 따른 종류: 暫定豫算/假豫算/準豫算

- 예산이 불성립될 때를 대비하여 필요한 경비지출을 위한 예산제도.

- 과거 1948년부터 1960년대까지 가예산 이용, 현재는 준예산 이용

4) 예산의 분류

(1) 예산분류의 의의

- 필요한 정보 제공

- 예산분류는 예산과정과 관련하여 사업계획의 수립을 포함한 예산편성, 심의, 집행 및  회     계검사 그리고 평가 및 환류 등에  중요한 의미

- 정부간 또는 시간 흐름에 따라 비교가 가능하도록 분류할 필요가 있다.

①기능별분류

- 예산을 정부의 주요한 기능에 따라 분류

- 행정수반의 예산결정과 의회의 예산심의에 도움을 줄 뿐만 아니라 분류내용에 대한 이     해가 용이

- ‘시민을 위한 분류’

② 사업별 분류와 활동별 분류

- 사업별분류 : 각 부처가 실시하는 단위사업계획별(program)로 분류하는 방법

- 기능별분류와 활동별분류를 연결.

- 활동별분류 : 사업계획을 구성요소나 하위요소로 구분하는 것. 성과주의 예산

③ 조직별 분류

④ 품목별 분류

- 예산을 급여, 수당, 정보비 등 지출대상에  따라 분류한 것

- 우리나라에서는 지출대상을 유사한 성질들로 묶어 재분류한 성질별 분류도 사용.

- 세입은 조세와 세외수입 대상에 따라 분류.

- 우리나라의 예산 과목은 소관(조직), 장, 관, 항, 세항, 목으로 분류.

- 소관부터 항까지를 입법과목, 그리고 세항과 목을 행정과목이라 한다.

⑤ 경제성질별 분류

⑥ 통합예산

- 통합예산은 정부의 전체적인 예산규모 및 예산의 경제적 효과를 파악하려는 것

- 사회주의 국가에서 발달, 미연방정부에서는 1969년부터, 우리나라에서는 1979년부터 사    용

⑦ 조세지출제도(tax expenditure budget)

- 조세감면의 정치 경제적 효과를 검토하기 위하여 조세감면을 정부의 지출로 파악하는 것

2. 우리나라 중앙정부의 세입세출 구조

1) 세입예산   2) 세출예산   3) 統合財政收支

제2절 예산관계법규와 조직

1. 예산 관계 법규

1) 의의

2) 헌법과 법률체제

(1) 조세법률주의  (2) 국회의 재정권   (3) 행정부제출예산제도와 재정활동

(4) 감사원의 회계검사와 직무감찰      (5) 지방재정의 확립     (6) 법률체제

3) 국세기본법.국세징수법 및 기타 세법

4) 예산회계법 기업예산회계법 정부투자기관관리기본법

(1) 예산회계법     (2) 기업예산회계법     (3) 정부투자기관관리기본법

5) 지방재정법.지방세법.지방공기업법

2. 예산관계조직

1) 기본체제

- <우리나라> 입법부 : 예산심의와 결산심의, 행정부 : 예산편성과 집행, 감사원 : 회계검사

- 영미와 차이 : 영미는 입법부가 예산심의와 회계검사 담당.

- 기본체제는 동일. 즉  예산을 운영하는데 ⓐ중앙예산기관  ⓑ수입지출총괄기관 ⓒ중앙은    행이 각각 그 역할을 분담.

(1) 중앙예산기관

- 중앙예산기관은 정부수준에서 각종 정부기관의 예산을 편성하고 집행하는 최고관리기관

- 국가경제여건을 전망, 국민의 요구를 수렴하여 예산정책을 수립, 예산안을 편성 입법부에    제출하는 실무책임을 지며, 예산집행을 관리통제.

- 우리나라의 중앙예산기관 경제기획원 예산실

- 중앙예산기관은 나라마다 기관의 위치와 기능이 상이.

(2) 수입지출총괄기관

- 정부의 수입과 지출을 총괄하는 기관.

- 중앙예산기관과 함께 정부예산운영에 중추적인 역할

- 우리나라 재무부 : 국고금의 총괄, 예산의 결산, 회계제도의 연구, 조세정책 등을 담당.

(3) 중앙은행

- 국고금의 예수기관으로서 국가의 출납업무를 대행

2) 중앙예산기관의 유형과 기능

(1) 기능

①예산편성 및 집행의 관리  ②재정계획 및 사업의 검토 조정

③행정관리의 개선          ④국민과 입법부의 의사반영

(2) 유형

①대통령 직속형      ②재무부 소속형      ③중앙기획기관 소속형

3) 우리나라의 중앙예산기관

(1) 조직

(2) 기능

①예산편성과 집행의 관리    ②예산정책과 기획   ③정책협의 및 대안탐색

④예산관계 법규의 연구와 개선      ⑤국민과 국회의 의사반영

제3절 예산과정

- 예산과정 : 정부가 재원을 조달하고 그것을 사용하는 계획 및 집행단계와 평가를 뜻하는    것

- 예산편성, 심의, 집행, 결산 및 회계검사

- 일정한 주기를 가지고 반복되는 특성

- 행정학에서는 예산과정을 주로 決定論(decision theory)의 입장에서 세출에 초점을 두어,    돈이 어떻게 특정 사업이나 목표에 사용되는지에 대한 해답을 제시하려고 함.

1. 예산과정을 보는 시각: 예산결정이론

1) 총체주의(합리모형)

(1) 개념

- 목표달성을 극대화하도록 예산을 배분

- 목표달성을 극대화한다는 뜻은 일정한 목표를 정한 다음 그것을 달성하는 여러 방안들     중에서 획득될 수 있는 정치적 경제적 사회적 효용이 가장 큰 방안을 선택한다는 것.

- 전제

ⓐ결정자는 사회의 가치 또는 우선순위를 알고 있다.

ⓑ결정자는 문제해결과 관련된 모든 요소를 검토할 수 있는 지식과 정보를  갖고 있다.

ⓒ결정자는 합리적으로 행동한다.

(2) 특징

①목표의 명백한 정의  ②목표-수단분석과 분석모형의 중시  ③분석적 결정기준의 적용

- 총체주의에 따라서 예산을 결정하면 목표가 먼저 정해진 후 사업이나 정책이 정해지고     그리고 나서 예산이 확정된다.

- 비용편익분석, 선형계획법 등 계량적 모형을 이용하여 예산을 배정하는 것이 사업목표를    능률적이고 효과적으로 달성할 수 있다고 본다.

2) 점증주의(점증모형)

(1) 개념

- 결정자의 인식능력의 한계를 전제

- 기존의 결정과 조금 다른 소폭적 변화가 있는 결정을 결정자간의 상호조절 및 합의된 결    정절차에 따라서 선택한다는 견해.

(2) 특징

①소폭적 변화     ②계속적 분할적 결정    ③제한적 분석과 합의

- 현실적으로 예산과정을 통하여 예산이 어떻게 결정되고 있는가에 연구의 초점

3) 예산과 공공선택론

(1) 관료와 예산

□ 니스카넨(William A. Niskanen)

- 관료들이 권력의 극대화를 위해 소속 부서의 예산규모를 극대화한다는 전제 하에 관료들    의 예산극대화 행태를 예산산출함수 및 정치적 수요곡선과 총비용함수 그리고 목적함수를    도입한 수리적 모형을 사용하여 설명

- 니스카넨은 정치가와 관료의 목적함수가 상호 간에 다르다고 가정

- 정치적 최적수준(political optimum): 정치가는 사회후생의 극대화를 달성하기 위해 총편    익과 총비용의 차이인 순편익이 최대가 되는 수준까지 공공서비스를 확대하려고 한다. 이    것은 한계가치와 한계비용이 일치하는 점에서 달성.

- 관료적 최적수준(bureaucratic optimum): 관료들의 목적함수는 정치가들이 승인하는 총    예산이 총비용 이상이어야 한다는 전제하에서 가용예산을 극대화하는 것이다. 예산산출곡    선이 총비용곡선과 교차하는 점에서 이루어지며, 관료적 최적수준은 정치적 최적수준의 2    배가 되는 수준이다.

(2) 선거와 예산

- 정치적 경기순환론(political business cycle)에서 활발히 연구

- 노드하우스(William D. Nordhaus)

정치가들은 선거에서 승리하기 위해 선거 전에 경기호황이 이루어지도록 확장정책을 사용    하는 반면 선거 후에는 선거로 인한 물가상승을 억제하기 위해 긴축정책을 편다.

- 초기의 연구들은 실업률, 인플레이션, 실질가처분소득 등 정책결과(policy outcome)변수    에 관심을 기울였으나, 최근에는 정치적 경기순환이 어떠한 경로를 통해 정책결과변수들    에 영향을 미치는가를 규명하기 위해 예산(재정)정책, 세출정책, 조세정책, 통화정책 등을    대상으로 연구가 이루어지고 있다.

2. 예산과정

- 우리나라의 예산과정: 예산편성, 심의, 집행, 결산 및 회계검사

1) 예산편성

- 다가오는 새해에 또는 장래 몇 년 동안 정부가 수행하고자 하는 계획과 사업을 구체화하    는 과정.

- 사용될 재원의 추계, 각종 사업을 지원할 지출규모 확정.

- 우리나라 중앙정부의 예산편성 : 4단계

ⓐ경제기획원 예산실을 중심으로 재정운영계획을 수립하고 중앙부처에 예산편성지침서를      시달하는 단계

ⓑ중앙부처가 그들의 사업을 확정하고 예산을 요구하는 단계

ⓒ예산실에서 부처의 예산요구서를 사정하는 단계

ⓓ정부의 예산안에 대한 국민의 이해와 지지를 호소하는 단계

- 예산편성은 [위에서 아래로(top-down)] 그리고 [아래에서 위로(bottom-up)] 의사결정이    순환적으로 이루어진다.

- 거시적 예산결정(macro- budgeting) : 대통령실과 예산실을 중심으로 한 정부의 재정 및    경제정책과 관련한 예산운용전반에  대한 결정

미시적 예산결정(micro- budgeting) : 중앙부처가 자신의 관할 사업들에 한정된 재원을    배분하는 결정

- 이 과정에 대통령(실), 예산실, 각 부처, 정당, 그리고 많은 이익집단들이 공식적 비공식    적으로 참여.

2) 예산심의

- 행정부가 작성한 예산안을 국민을 대표하는 국회가 심사하는 입법과정이며  정치과정.

- 예산심의과정에서 의원, 정당, 국회, 행정부가 영향을 미친다.

- 행정부가 제안한 사업과 그 사업을 지원하기 위한 재원에 대해서 재검토

- 예산총액을 결정할 뿐만 아니라 사업의 정당성을  검토

- 이 과정에서 국회는 행정부의 각종 사업이나 행정관리방법 등을 검토할 수 있고 궁극적    으로는 행정부를 견제하고 통제할 수 있다.

- 예산심의과정

①시정연설  ②상임위원회의 예비심사  ③예산결산특별위원회의 종합심사  ④본회의 의결

- 국회의원이 예산심의를 원활히 할 수 있도록 국회에는 전문위원, 입법조사국 등 국회의원    을 보좌하는 기관이 있다.

3) 예산집행

- 국가의 수입지출을 실행하는 모든 행위

- 예산집행은 국회에서 의결한 세입세출을 그대로 실행하는 것이지만 예산편성과 심의때     미처 예견하지 못했던 사태에 대응하기 위한 제반 행위도 포함.

- 예산집행의 목표

①立法府의 意圖와 財政限界를 엄수하는 것

②예산 성립 후의 여건변화에 적응하기 위해 伸縮性을 유지하는 것

- 예산집행과정

① 豫算의 配定 : 중앙관서의 서류제출, 재무부장관과 경제기획원장관의 계획서작성, 국무       회의 심의 및 대통령의 승인, 경제기획원장관과 재무부장관의 통지 등의 복잡한 과정       을 거치게 된다.

② 豫算의 再配定

③ 收入節次

④ 支出節次 : 지출원인행위, 지출

⑤ 기록과 보고

(2) 豫算의 統制와 伸縮性의 維持

①예산의 통제

- 행정부가 국회가 승인한 예산의 범위 내에서 각종 사업을 수행하여 소기의  목표를 달성    하여야 하며 동시에 정해진  재정한계를 준수하는 것

- 배정과 재배정, 정원 및 보수의 통제, 계약의 통제, 기록 및 보고제도 등의 방법이 있다.

②예산의 신축성 유지방안

- 轉用, 移用, 移替, 移越, 繼續費, 豫備費, 國庫債務負擔行爲, 會計年度開始前 豫算配定, 追    加更正豫算,  收入支出의  特例 등의 방안이 사용된다.

4) 결산 및 회계검사

- 예산과정의 마지막 단계

- 예산집행이 합법적으로 그리고 합리적으로 이루어졌는지 그 여부를 비판적으로 검토하는    활동

- 예산결산과정

ⓐ해당 행정기관의 출납정리 및 보고 ⓑ재무부의 결산서 작성 및 보고, ⓒ감사원의 결산    확인 ⓓ국무회의 심의와 대통령의 승인 ⓔ국회의 결산심의 순으로 이루어진다.

- 감사원의 조직과 기능

- 회계검사의 종류

ⓐ書面檢査와 實地檢査 ⓑ사전검사와 사후검사 ⓒ정밀검사와 발췌검사 ⓓ내부검사와 외부    검사 ⓔ일반검사와 특별검사 등이 있다.

5) 예산과정과 회계와의 연계

- 통합재정관리시스템 : 재정관리의 주요 요소인 예산, 회계 등의 기능들이 분산되어 정부    의 재정관리가 효율적으로 이루어지지 못한 문제점을 개선하기 위하여 여러 재무행정 기    능간의 연계를 강조하는 것 - 특히 정보관리체제 중요시

- 통합재정관리체제에서는 회계체제가 예산체제의 집행에 관한 자료를 자동적으로 포착하    여 보고서를 작성함으로써 계획된 내용과 실제 집행상황을 바로 비교할 수 있게 한다.

- 회계검사체제는 회계제도에 기초하여 운영됨으로써 예산이 의도한대로 바람직하게 실현    되었는가를 알게 해준다.

3. 우리나라 예산과정의 특징

1) 제도상의 특징

- 법률, 회계, 조직 등 예산운영의 방법을 체계화한 절차나 구조에 관한 것

- 제도상의 특징

① 회계연도 : 1월 1일부터 12월 31일 까지

② 예산이 법률이 아니다.

③ 중앙예산기관의 위치 : 중앙예산기관인 예산실은 경제기획원에 소속

④ 국회는 단원제이고, 예산심의에 있어서 행정부의 동의없이 증액이나 새로운 항목을 설       치할 수 없다.

⑤ 감사원은 법률적 형식으로는 대통령에 소속함으로써 행정부와 입법부 어느 쪽에도 속       하지 않는다고 할 수 있지만, 실질적으로는 행정부에 속한다.

⑥ 예산외지출(off-budget outlay)이 많다.

⑦ 회계원칙의 미확립, 예산실 기능의 계속적 발전, 예산결산특별위원회 예산안조정소위       원회(계수조정소위원회)의 비공개 운영, 비현실적인 예산단가 책정 등

2) 행태상의 특징

- 행태 : 제도운영에서 관련 공무원이 보여주는 관례, 전략, 결정 등의 행동

- 행태상의 특징

①예산요구의 가공성          ②의례적인 예산심의

③단기적 소비적 예산집행     ④실적위주의 회계검사

제4절 예산개혁

1. 예산개혁의 의의와 정향

1) 예산개혁의 의의

- 예산개혁 : 정부가 예산운영에서 의도한 성과를 거두지 못하였을 때 새로운 예산제도를     의식적으로 도입하는 것

- 예산제도(budget system ): 예산의 종류, 예산관계법률과 조직, 그리고 예산과정을 망라    한 것으로 매우 넓은 개념.

<광의의 예산개혁>

특별회계의 설치, 예산관계법의 개정과 제정, 회계연도의 변경, 계획예산제도의 도입, 예산심의방법의 변경  등 그 포괄범위가 매우 넓다.

<협의의 예산개혁>

예산과정을 통하여 예산의 규모와 사업선정에 관한 결정, 예산관리, 예산통제 등을 원활히 할 수 있도록 고안된 분류체계, 정보체계, 분석기법을 망라한 기법과 방법을 뜻하는 것으로 소위 예산의 분류에서 논의되는 예산제도에 해당된다.

2) 예산개혁의 정향

- 예산개혁의 정향

①통제지향 : 예산형식은 구체적인 지출소요액의 기록과 이후의 집행에 초점이 주어지는      품목별예산제도가 사용되고 있다.

② 관리지향 : 성과주의 예산제도

③ 기획지향 : PPBS

④ 감축지향

- 정부의 지출을 통제하고 책임성을 높이기 위한 예산개혁: 의회에서 꾸준히 논의

특히 1970년대 미국에서 있었던 의회예산 및 지출유보통제법(The Congressional          Budget and  Impoundment  Control  Act)과  일몰법(Sunset Law)의 도입은 의회의 예    산통제 및  심의기능을 제도적으로 강화한 의회수준에서의 예산개혁이라 할 수 있다.

또한 '70년대 후반 자원난시대에 주민들의 조세반란(Tax Revolt)의 형태로 나타난 시민    의 재정제한운동은 예산의 규모 및 우선순위에 영향을 미친 시민에 의한 예산개혁이라 볼    수 있다.

2. 예산제도의 발달

1) 공공서비스 제공의 흐름

- 공공서비스의 제공 주체로서의 정부

- 품목별예산 : 투입요소에 초점

성과주의예산제도 : 정부의 활동에 초점

계획예산제도 : 정부가 성취하려는 목표와, 그것을 달성하려는 최상의 수단을 찾으려는     것으로  정부의 산출이라는 목표를 효과적으로 달성하는데 역점

2) 품목별 예산제도(Line Item Budgeting System)

- 행정부제출예산제도(executive budget system) : 1921년 예산회계법(Budget and          Accounting Act)으로 확립.

- 행정부제출예산제도와 같이 발달한 품목별 예산제도는 지출대상을 품목별로 분류하여, 지    출대상과 그 한계를 명확히 규정함으로서  예산집행에 있어 유용이나 부정을 방지하려는    것이다.

- 장점

ⓐ지출을 기록하고, 통제하며 그리고 회계검사를 하는 구체적인 계정을 설치함으로써 예      산의 통제와 예산편성에 필요한 자료를 제공해준다.

ⓑ인건비와 여타 소요액과의 밀접한 관계에서 전체예산을 조정할 수 있는 정원의 통제를      가능하게 한다.

- 단점

투입요소에 초점을 맞춤으로써 재정관리를 신축적이고 효율적으로 운영하거나, 미래 서비    스수요에 대한 계획을 세우는데는 도움을 주지 못하고 있다.

3) 성과주의 예산제도(Performance  Budgeting System)

- 정부가 "왜 구매하느냐?"를 보여주려는 것

- 정부의 기능이나 사업, 활동, 성과 등에 초점을 두는 것.

- 성과주의 예산은 운영상의 절약과 성과의 효율성에 초점을 둠으로써 예산과정에서의 관     리적인 측면을  강화하려는 것.

- 성과주의 예산의 중요한 두가지 요소

ⓐ업무프로그램 내의 성과단위의 식별     ⓑ비용회계를 통한 성과비용의  측정

- 성과단위 : 특정한 과업이나 일련의 과업을 수행하는 책임이 일정한 단위.

활동(activities) 또는 회계학적으로는 비용센타(cost centers)라고 불림.

- 단위비용측정(unit cost measure) : 특정한 서비스를 제공하는데 드는 모든 비용을 식별    하여 이것을 제공된 총서비스단위로 나눈 것

단위비용측정은 일종의 투입측정(input measure)으로 프로그램을 운영하는데 소요되는     자원을 가르치고 있다.

- 장점

ⓐ민간부문과 더욱 저렴하게 계약을 맺을 수 있도록 프로그램의 비용을 식별할 수 있게      해주며,

ⓑ수수료가 프로그램의 비용을 충당할 수 있는지를 쉽게 식별해주며,

ⓒ공공의 자금이 어디에 사용되었는가를 의원, 일반대중, 그리고 관리자들이 명확히 이해      할 수 있다는 장점이 있다.

- 단점

성과주의 예산제도의 실행에는

ⓐ성과단위를 식별하는데 있어 균일하고 일관성있는 기준이 없으며,

ⓑ정부부문에서는 성과를  측정하는데 도움을 줄 수 있는 비용회계를 택하지 않기 때문에     어려움이 있다.

ⓒ성과주의 예산제도는 다만 업무단위와 비용측정이라는 요소에만 중점을 두기 때문에 손      쉬운 업무만을 선호하는 경향이 있으며, 행정조직간의 책임이 모호해지는 단점이 있다.

4) PPBS : 계획과 예산결정

- PPBS는 행정수반과 의회의 집권적인 심의 하에 정책분석 및 결정을 위한 기초를 제공하    려는 것

- 장기적 계획수립(planning)과 단기적 예산편성(budgeting)을 사업계획작성(programming)을    가교로 하여 유기적으로 결합시킴으로써 자원배분에 관한 정부의 의사결정을 일관성 있고    합리적으로 행하고자 하는 예산제도.

- PPBS의 구성요소

ⓐ측정가능한 서비스의 목표   ⓑ목표를 달성하는 대안적인 메카니즘,

ⓒ대안에 대한 비용․편익분석   ⓓ 다년도 예산 등

- 계획예산제도는 ⓐ사업구조 ⓑ사업요강(Program Memoranda) ⓒ특수분석연구(Special      Analytic Studies) ⓓ사업 및 재정계획(Program and  Financial Plan) ⓔ예산주기 등을     통하여 구체화된다.

- 장단점

5) 영기준 예산제도 : 서비스전달의 책임성확보

- 영기준 예산제도는 기존 사업과 새로운 사업을 구분하지 않고 모든 사업을 엄밀히 분석    하여 사업의 타당성을 확보하려는 것으로 서비스수준분석(service level analysis)이라 불    리우는 예산제도.

- 서비스수준분석은 모든 사업을 동일한 평가메카니즘을 거치도록 하는 예산과정으로 서비    스수준분석의 초점은 서비스의 제공수준을 다르게 하려는 예산기초의 요소들이다.

- 영기준 예산제도의 특징적 요소는 영기준 예산편성이라 할 수 있다.

- 영기준예산편성은 예산 운영단위(decision unit)의 선정, 단위 사업 분석표(decision         package)의 작성, 단위 사업 분석표의 순위결정(ranking)순으로 이루어진다.

- 장단점

6) 하향식 예산과정 : 목표예산과 지출대 예산

(1) 하향식 예산과정의 등장배경

- 1981년의 미국 레이건 행정부의 출범과 1974년의 의회예산 및 지출유보 통제법의 제정    으로 인한 예산심의 과정의 변화에 기인한다.

- 하향식 예산과정은 레이건 행정부 하에서 관리예산처장을 역임한 스톡크먼(Stockman)이    도입한 총예산을 토대로 한 예산결정방식과 연방정부 적자지출 문제의 조정 필요성 등에    의해 강화되었다.

- 하향식 예산과정의 대표적 형태: 목표예산, 지출대(支出帶) 예산

(2) 목표예산

- 미국의 로체스터시를 비롯, 피닉스시, 신시내티시, 탬파시 등 많은 주 및 지방정부들에 의    해 채택되고 있는 예산제도

- 각 부서의 지출한도가 정부의 최고관리자에 의해 설정되는 반면 부서장들은 집권적으로    설정되는 지출한도 내에서 그들의 목적을 가장 효과적으로 달성하도록 하는 동시에 다음    년도 예산요구시 부서의 목적달성실적을 반영하는 방식으로 재원을 각 부서에 배분하는     방법

(3) 지출대 예산

- 캐나다에서 시행

- 정책 및 지출관리제도(Policy and Expenditure Management System : PEMS)의 핵심    적 장치

- 지출대 예산은 계획예산제도와는 대조적으로 하부기관에서 대안간의 선택이 이루어지게    하는 수단으로 상층부에서 사업의 우선순위와 지출한도를 설정하는 하향식 자원배분절차    이다.

- 지출대 예산은 경제적 합리성보다는 정치적 합리성을 강조.

7) 기타 예산개혁제도

(1) 다년도 예산계획(Multiyear Budget Projection)

- 보통 5년 정도를 대상기간으로 하는데 현재의 예산결정이 미래의 지출이나 수입에 미치    는 영향을 추정하려는 것이다.

- 장기적인 안목으로 예산을 운영하면 정책결정자들이 자원의 제약을 인식하여 정부지출의    팽창을 억제할 수 있다는 것이다.

- 미국에서는 다년도 예산계획을 1961년부터 도입했는데 1974년 의회예산 및 지출유보 통    제법에서는 다년도 예산계획을 제도화하고 있다.

다년도 예산은 다년도 지출계획이 단지 지출과 수입을 추정하는데 비하여 보통 2-3년정    도의 지출소요액을 포괄하는 예산결정을 하는 것이다.

(2) 통합예산(Unified Budget)

- 통합예산은 공공부문의 모든 기금과 수입, 지출을 망라하는 것으로 공적인 자금에 대한     통제와 책임성을 높이며, 예산수지의 규모와 정부의 현금출납에 대한 정확한 정보를 제공    하려는 것이다.

- 우리나라는 1979년부터 통합예산을 도입

일반회계와 특별회계 및 각종 기금을 연차예산에 통합시키고, 세입과 세출을 경상거래와    자본거래로 구분하여 정부소비 및 정부투자 등 국민소득계정과 연결되도록 하는 통합예산    을 작성

(3) 목표에 의한 관리(MBO)

- 닉슨 대통령에 의하여 1973년부터 부분적으로 미국 연방정부에 도입

- 목표에 의한 관리는 목표설정과 행동계획, 사업진도 파악 및 평가 등의 과정에서 관리자    는 물론 부하 직원도 함께 참여하며, 자신들의 일을 스스로 계획 집행하고 평가하는 하나    의 관리체제

3. 예산제도의 회고와 전망

1) 예산제도의 비교

□ 품목별 예산제도

- 통제지향적이며 결정이 점증적으로 이루어진다.

- 예산은 단년도 지출에 초점, 관리나 계획에 대한 관심은 적다.

- 예산운영의 목적은 지출의 한계를 준수하는 것, 회계자료가 유용하게 이용된다.

- 이 제도는 일목요연하여 예산과정의 참여자들이 쉽게 예산을 이해할 수 있다는 장점이     있다.

□ 성과주의 예산제도

- 예산결정이 점증적이고 책임이 분산되어 있으며, 예산구조와 일치한다는 점에서 품목별     예산제도와 맥을  같이 함.

- 정부의 사업이 효율적으로 운영되도록 하는 관리에 주안점. 예산투입과 활동 결과와의 관    계를 중시하는 점에서 품목별 예산제도와 차이가 있다.

□ 계획예산제도

- 프로그램을 중시한다는 점에서 성과주의 예산과 맥을 같이한다. 그러나 성과주의 예산이    중간 이하 계층의 활동에 초점을 두는 반면, 계획예산제도는 목표로부터 최종 결과까지     전과정에 초점을 둔다.

- 기획과 예산결정을 체계적으로 연계. 목표를 강조하며, 사업의 계층제를 강조하기 때문에    결과적으로 정책결정의 집권화를 초래.

□ 영기준 예산제도

- 중앙의 통제를 완화하면서도 중앙의 목표가 부처의 예산운영단위에서 존중되도록 하고     있다.

2) 예산개혁의 평가와 고려사항

- 예산개혁이 성공하여 의도한 효과를 거두웠는지를 평가하는 것은 매우 어렵다. 이는 새로    운 예산제도를  장기간 시행해 본 경험이 적을 뿐만 아니라 예산규모와 행태가 변화한      경우에도 그것이 새로운 예산제도의 도입에서 유래된 것인가를 파악하기가 매우 어렵기     때문이다.

- 윌다브스키 : 계획예산제도가 요구하는 장기계획, 체계적인 분석, 사업구조, 정보관리체계    등을 운영할 수 있는 능력이 부족하기 때문에 계획예산제도는 실패할 수밖에 없다.

- 쉬크 : PPBS가 실패한 원인을 준비 부족, 도입방법, 예산관행, 리더쉽의 부족, 전문가의    부족 등에서 찾고 있는데 이는 PPBS의 문제라기보다는 운영자의 적용 미숙으로 보고 있    다.

- 정부 기능이나 예산을 감축하는 문제는 현실에 바탕을 두고 접근하여야 함.

내부적인 요인뿐만 아니라 환경에도 크게 의존한다는 사실을 인식해야 한다.

주요한 환경적 요인 : 조세제도, 정치체제의 유형, 산업화의 정도, 이념 등

- 예산개혁은 선험적인 것이 아니라 경험적인 조사에 바탕을 두어 시도되어야 한다. 특정한    환경적 조건과 실제적인 처방책을 연결할 수 있는 이론 개발에 기초하여야 한다.

이때의 고려사항 : (1)  예산개혁의 정치적 성격, (2) 재정정보체계의 구축

- 예산제도 개혁의 실패는 결국 정보관리시스템의 문제와 밀접한 관련.

우수한 예산회계정보시스템의 구축 필요.

새행정학

제12장 정보

제1절 정보사회와 행정

1. 정보사회의 의미

- 컴퓨터와 통신기술 등 정보기술의 발전으로 정보의 처리, 축적, 전달능력이 획기적으로     증대되면서 정보의 가치가 산업사회에서의 물질이나 에너지처럼 중요해지는 사회

- 필요적 요인 : 국민의 욕구 및 가치관의 다양화, 산업사회의 성숙화, 경제소프트화의 진    전, 합리적이고 창의적인 의식수준의 발전 등

- 원인적 요인 : 정보전달 및 처리수단의 고도화, 다양화, 사회네트워크화 등 정보기술의     발달

2. 정보사회와 행정

1) 행정정보화의 요인

(1) 행정 외부적 영향

- 컴퓨터 하드웨어의 발달 : 반도체의 급속한 발전(IC-LSI-VLSI-Ultra LSI)

마이크로 컴퓨터의 처리능력 향상

분산형 컴퓨터, 네트워크 컴퓨터의 출현

- 컴퓨터 소프트웨어의 발달 : 응용프로그램과 운영시스템의 연결

정보기기와 소프트웨어 사이의 연결이 통일된 소프트웨어

- 네트워크의 발전 : 광역 LAN, 대규모 VAN, CATV의 광대역 네트워크

- 데이터베이스의 발전 : 공동 통신망을 통한 보편적 정보이용이 가능

데이터베이스가 통신망과 연결됨

(2) 행정 내부적 영향

- 행정구조와 기능의 확대 : 행정기능의 확대와 업무량의 증가

행정업무를 효율적이고 과학적으로 처리

행정업무의 광역화, 국제화에 따른 지역적 한계 극복

- 분권화와 민주화 : 분권화에 의한 조직 내의 민주화는 보편적 조직현상

정책결정에 관련된 정보를 획득하려고 함

- 행정공개와 합리성 : 정부와 민간 및 국민들간의 직접적 정보교환과 의사전달

정부와 기업의 정보자료들이 공개적 공적자료로 전환. 사회의 개방화

정책결정의 합리성 추구는 관련 요인들을 체계적이고 논리적으로 분                       석할 수 있는 수단과 도구를 요구

- 능율성과 효과성 : 정부의 역할에 대한 기대가 커짐에 따라 행정기구의 팽창

동시에 정부의 확대에 대한 비판과 통제기능의 증가

따라서 효율적인 인력관리, 능률적인 예산사용을 요구

2) 행정정보체계의 필요성

(1) 정책과정의 합리화

- 정보사회화가 진행됨에 따라 정부는 정보공개를 전제로 한 개방적인 업무처리를 해야 함

- 국민의식 수준의 향상에 따라 행정과 정책과정의 신속한 정보화가 필요

- 정책과정에의 참여와 대응성 향상에 대한 필요의 증대

- 행정정보시스템은 국민들의 욕구분출에 대한 정보를 수집 분석하여 정책의제의 대상을     삼다

- 구체적인 정책목표의 설정, 대안의 탐색과 작성, 대안의 분석, 대안의 평가와 선택의 과정

을 합리적으로 수행

- 정책을 합리적으로 집행하기 위해 OR, PERT, CPM 등의 과학적 관리기법을 이용하여     집행의 효율성을 높인다

(2) 행정업무의 능률성 증대

- 반복적인 업무를 기계화함으로써 인력, 예산, 시간 및 공간의 비용 절감

- 행정정보의 공동활용

- 단순한 육체노동을 감소시키고 전문적인 업무에 종사할 수 있는 시간을 증가

- 구조적인 반복적인 관리자의 의사결정을 자동화

(3) 행정서비스 질의 향상

- 행정업무처리의 신속화      - 형평성의 제고     - 부패근절과 친절한 대민서비스 증대

- 민원처리의 정확성 제고와 다양한 대민서비스 개발

(4) 행정업무의 개선

- 창구서비스의 종합화, 일원화        - 인접지 행정서비스

- 행정 구비서류와 서식의 간소화      - 행정결정 권한의 체계화

제2절 정보시스템

1. 정보란 무엇인가

□ 자료(data), 정보(information), 지식(knowledge)의 관계 속에서 의미를 파악해야 한다.

자료(data) : 사실(fact)을 기호(symbol)로서 표현한 것

기호는 문자, 소리, 이미지, 화상 등을 지칭

자료는 가공되기 전까지는 그 자체로서 사용자에게 특정한 의미를 주지 못함

정보(information) : 특정한 용도에 맞게 자료가 가공된 결과

자료가 사용자에게 특정한 의미가 있는 형태로 가공된 결과

가공한다는 것은 자료를 형식화하거나 여과 및 요약하는 것을 의미

지식(knowledge) : 지식은 직관, 아이디어, 규칙, 절차 등의 조합

정보가 의사결정자의 내부로 받아들여져서 축적되거나 기존의 지식구                      조에 통합된 결과

정보를 사용자에 의해서 완전히 소화되어 자기 것으로 내부환된 상태

- 자료는 특정한 용도에 적합하도록 양식화, 여과, 요약 등으로 가공(process)되어 정보가    된다.

- 정보는 특정한 의미로 해석되거나, 의사결정의 기초가 되고, 행동의 방향을 설정하는 목    적으로 사용(use)된다.

- 정보를 사용함으로써 발생되는 결과는 일부 축적되기도 하고 기존의 지식체계와 통합되    는 등 사용자에게 내부화(internalize)되어 지식이 된다.

2. 정보시스템의 모형

- 정보시스템은 정보기술을 이용하여 업무처리(business process)에 사용되는 정보를 수     집, 전달, 저장, 검색, 조작 및 표시해주는 시스템

- 정보시스템은 업무처리, 정보기술, 정보, 및 참여자 등의 네 가지 요소로 구성됨

업무처리 : 상호 관련된 업무단계(step) 또는 업무활동(activity)들의 집합

업무처리는 사람, 정보 및 다른 자원들을 사용해서 고객들을 위한 가치를 창조

식당의 경우 업무처리는 주문접수, 요리, 계산서 작성 등의 업무활동들로 구성

정보기술 : 정보기술은 하드웨어 기술과 소프트웨어 기술로 나누어진다.

하드웨어에는 컴퓨터, 단말기,인쇄기, 스태너, 통신망, 모뎀 등이 있다.

소프트웨어는 시스템 소프트웨어와 응용 소프트웨어로 나눠진다.

정보 : 문서, 통계, 음성, 그림, 비디오 등 다양한 형태가 있다.

사용주체에 따라 내부정보와 외부정보로 구분된다.

포함하는 내용에 따라 행정정보, 경제정보, 시장정보, 학술정보, 기술정보, 교육정보         등으로 분류

저장매체에는 문자매체(도서, 잡지, 회의록 등), 영상매체(영화, 마이크로필름, 비디         오 등), 음성매체(라디오, 전축 등), 뉴미디어매체(CD-ROM, 비디오텍스 등)가 있다.

참여자 : 시스템 내에서 정보를 입력, 가공 및 사용하는 사람

시스템 전문가와 일반 사용자로 나눌 수 있다.

3. 정보시스템의 응용

1) 의사결정과 정보시스템의 응용

□ 의사결정에 미치는 영향은 의사결정을 구조화(structured)시키는 정도에 따라 다음과 같     은 3가지 차원으로 구분됨

- 첫째, 의사결정을 도울 수 있는 도구와 정보의 제공

- 둘째, 의사결정 과정에서 따라야 할 규칙과 절차를 정보시스템이 자동적으로 표시

- 셋째, 정보시스템이 의사결정을 자동화 해준다. 원래 자동화라는 의미는 기계가 인간의     일을 대신

2) 의사소통과 정보시스템의 응용

- 첫째, 대면적(face-to-face) 의사소통이 보다 효과적으로 이루어지도록 한다.

- 둘째, 불필요한 개인 대 개인간 의사소통이 줄어든다.

- 셋째, 의사소통이 보다 체계적으로 이루어지도록 한다.

4. 정보시스템의 분류

1) 사무자동화시스템

- 사무실에서 일상적으로 수행하는 정보처리 업무를 자동화시켜 주는 정보시스템이다.

- 사무자동화 도구로서 문서편집기, 표계산기, 프리젠테이션 패키지 등이 있다.

- 사무자동화시스템은 장부정리나 문서작성 또는 표계산 등과 같은 일상적인 업무를 효율    적으로 수행하는데 유용하다.

2) 통신시스템

- 다양한 방식으로 정보를 공유하게 함으로써 사람들이 공동으로 업무를 수행하는 것을 지    원한다.

- 컴퓨터를 이용한 원격회의나 전자우편 등이 대표적인 사례들이다.

- 최근에 인터넷(internet)과 PC통신이 확산됨에 따라 통신시스템의 활용은 계속 증가될 전    망

3) 거래처리시스템

- 거래에 관한 자료를 수집하고 저장하는 시스템이다.

- 거래 그 자체를 통제하는 것은 아니라, 그러한 거래 행위를 반영하거나 기술하는 거래자    료를 처리

- 기차표판매시스템이나 카드결제시스템은 이러한 부류에 속한다.

4) 관리정보시스템

- 거래처리스템에서 만들어진 자료를 관리업무를 수행하는데 유용한 정보로 바꾸어 주는      시스템이다.

- 개별적 거래에 관한 상세한 정보 보다는 전체적으로 요약된 정보를 제공

5) 의사결정지원시스템

- 대화식 시스템으로서 의사결정자가 반구조적 또는 비구조적 의사결정을 하는데 필요한     정보와 모형을 조작할 수 있는 도구를 제공

- 대화식 시스템은 의사결정자가 컴퓨터 터미널 앞에 앉아 직접 시스템을 사용하면서 의사    결정 모형을 만들거나 기존의 모형을 이용하여 자료를 분석할 수 있도록 준비된 시스템

- SAS 등 통계 패키지, 시뮬레이션, 최적화모형 패키지, 집단의사결정지원시스템(GDSS) 등

6) 실행시스템

- 의료행위나 건축설계 등 실제 작업 그 자체를 지원해주는 시스템이다.

- 대표표적인 예로서 전문가체계(Expert System)를 들 수 있다.

제3절  정보자원관리

- 조직이 필요한 정보를 생산하는데 사용되는 자원을 관리하는 것을 의미한다.

- 정보자원은 크게 시스템 자원, 자료 자원, 및 조직 자원 등 3가지 자원으로 구성된다.

1. 하드웨어 자원

1) 컴퓨터

- 컴퓨터는 자료를 받아들이고, 지시된 프로그램을 수행하고, 자료에 대하여 수학적, 논리적    연산을 수행하고, 그 결과들을 저장하는 일종의 전자장치

- 컴퓨터시스템은 정보를 획득하고, 저장하고, 조작하고, 유통하기 위해 상호작용하는 요소    들의 집합이고, 요소들은 하드웨어(hardware), 소프트웨어(software), 인력(peopleware)    등으로 구성됨

- 컴퓨터의 종류는 구조, 처리속도, 주기억용량, 보조기억용량, 사용자 수, 비용 등의 기준    에 따라 분류

- 크기에 따라 컴퓨터는 마이크로(micro)컴퓨터, 워크스테이션(workstation), 미니(mini)컴    퓨터, 메인프레임(mainframe)컴퓨터, 그리고 수퍼(super)컴퓨터로 나눠진다.

(1) 컴퓨터의 구성요소

- 중앙처리장치, 기억장치, 입출력장치로 구성된다.

- 중앙처리장치(central processing unit)는 연산/논리장치와 제어장치로 구성되며 프로그    램을 처리하고 시스템의 다른 부분을 통제

- 기억장치에는 주기억장치와 보조기억장치가 있다.

- 입출력장치는 인간의 자료표현 방식을 컴퓨터가 처리할 수 있는 자료표현 방식으로 전환    시켜 주는 장치(입력장치)나 컴퓨터가 처리한 자료를 전자적 형태에서 사용자가 이해할     수 있는 형태로 바꾸는 장치(출력장치)

(2) 컴퓨터시스템의 구조

- 컴퓨터시스템의 구조는 중앙집중(centralized) 컴퓨팅, 개인(personal) 컴퓨팅, 분산         (distributed) 컴퓨팅 등으로 구분

- 중앙집중 컴퓨팅은 한 대의 컴퓨터가 다수의 사용자를 위해서 자료를 처리하며 최소한      중형 컴퓨터 이상의 용량을 가진 컴퓨터가 사용된다.

- 개인 컴퓨팅은 개인들이 각자 자기 컴퓨터를 가지고 작업도구로서 어느 때나 이용 가능    하도록 한다는 것이다

- 분산 컴퓨팅 구조에서는 개인들은 각자 자기의 PC나 워크스테이션을 가지고 작업을 하     고, 동시에 정보통신망을 이용해서 타 정보시스템과 연결한다.

2) 정보통신망

- 컴퓨터는 두 가지 방법으로 자료를 교환

- 원격통신(telecommunication)으로 전화망을 통해 두 개 이상의 컴퓨터가 연결된다.

- 컴퓨터망(computer network)인데 데이터 전용선으로 두 개 이상을 컴퓨터가 직접 연결    된다.

- 원격통신과 컴퓨터통신을 포괄하는 개념으로 정보통신망(information network)

(1) 정보통신망의 기본모형

- 정보통신망은 송수신장치, 인터페이스장치 및 통신채널로 구성된다.

- 송수신장치는 정보를 정보통신망으로 전송 가능한 신호로 또는 전송된 신호를 정보로 교    환하는 기계 인터페이스이다. 컴퓨터, 단말기, 전화기 같은 정보기기가 대표적인 송수신장    치

- 인터페이스장치는 송신장치와 수신장치 간의 통신채널 양쪽 끝에서 정보를 변환시키거나    코드화하는 장치이다. 아날로그 신호를 디지틀 신호로 바꾸어주거나 디지틀 신호를 아날    로그 신호로 바꾸어주는 모뎀(modem)을 비롯하여 교환기, 멀티플렉서, 컨센트레이터 등

- 통신채널은 크게 유선과 무선으로 나누어진다. 유선채널로는 표준전화선, 동축케이블, 광    케이블 등이 있다. 대표적인 무선채널로는 방송, 마이크로웨이브, 레이다, 인공위성 등이    있다.

(2) 정보통신망의 종류

근거리통신망

- 근거리통신망(Local Area Network, LAN)은 건물이나 회사 등과 같이 제한된 지역에서    컴퓨터, PC, 팩스, 전화기, 프린터 등 각종 정보장치들을 연결하여 정보서비스를 제공하    는 망

- 근거리통신망은 보통 10m에서 10km 정도의 거리를 0.1Mb/s 내지 100Mb/s 정도의 통    신속도로 연결

광역통신망

- 광역통신망(Wide Area Network, WAN)은 지리적으로 떨어진 지역을 연결하는 정보통신     망이다. 광역통신망은 최소한 수 Km 이상 또는 지구의 절반이나 되는 거리를 연결하고

- 사용되는 망으로는 전화망, 광케이블, 마이크로웨이브, 위성통신 등이 있다.

부가가치통신망

- 부가가치통신망(Value Added Network, VAN)은 기존의 전송기능만을 처리하는 공중통    신망과는 다르게 공중통신사업자로 부터 통신회선을 임대해서 부가가치를 더한 통신서비    스를 제공하는 망

- 부가되는 통신기능으로는 교환기능, 통신처리기능 및 정보처리기능이 있다.

종합정보통신망

- 종합정보통신망(Integrated Services Digital Network, ISDN)이란 서비스의 종합화         (integrated services)와 네트워크의 디지틀화(digital network)가 결합된 통신망을 지칭

- 서비스의 종합화는 기존에 전화망, 데이터망, 텔렉스망 등 서비스마다 별개의 망으로 형    성되어 있는 것을 종합해서 한 개 회선으로 통일한 인터페이스 아래 각종의 서비스가 제    공 가능한 네트워크 서비스

- 디지틀 네트워크는 디지틀 기술을 이용해서 문자, 음성, 화상 등 모든 정보를 디지틀 형    식으로 통일해서 전송하고 교환하는 방식을 채택

초고속정보통신망

- 초고속정보통신망(information superhighway)는 디지틀 기술을 이용하여 광섬유로 각종    모든 정보를 교환하는 최첨단 통신기반

- 음성, 문자, 영상 등 여러 유형의 필요한 정보를 동시에 빠른 속도로 언제나 어디서나 누    구하고라도 저렴하고 편리하게 주고받을 수 있는 물리적인 통신망

(3) 인터넷

- 인터넷(internet)이란 전 세계적으로 연결되어 있는 컴퓨터 망. 컴퓨터망을 연결하는 네트    워크들의 네트워크(a network of networks)

- 연구전산망, 교육전산망, 국가전산망, 하이텔, 천리안

- TCP/IP라는 통신규약을 따르는 네트워크들의 네트워크

- 이러한 컴퓨터망을 개발하고 사용하는 사람들의 공동체

- 컴퓨터망을 통해 얻을 수 있는 정보자원의 집합

- 인터넷을 이용하여 할 수 있는 기본적인 6가지 서비스로는 파일송수신(ftp), 정보검색       (retrieval), 원격접속(telnet), 인터넷 뉴스보기(news), 전자우편(e-mail) 및 월드 와이드     웹(World Wide Web) 등이다.

2. 소프트웨어 자원

1) 소프트웨어의 종류

- 소프트웨어란 프로그램과 절차의 집합

- 프로그램이란 컴퓨터시스템의 하드웨어의 운영을 지시하기 위하여 사용된 명령어들의 집    합

- 절차란 컴퓨터 시스템을 운영하고 사용하는 사람들의 활동을 지시하는 사항들의 집합

- 소프트웨어는 시스템 소프트웨어와 응용 소프트웨어로 나눠진다.

- 시스템 소프트웨어는 컴퓨터 하드웨어를 직접적으로 제어하고 이용하는 것과 관련된 작    업을 수행하기 위한 프로그램들이다.

- 시스템 소프트웨어에는 운영시스템, DBMS, 통신모니터, 서비스 프로그램, 언어번역기 등    다양한 프로그램들이 포함된다.

- 주된 기능에 따라 다음과 같이 시스템제어, 시스템 지원, 시스템 개발 프로그램 등 세가     지 범주로 분류된다.

- 응용 소프트웨어는 사용자의 정보처리 요구에 따라 컴퓨터를 특수한 용도나 응용에 사용    할 때 그 수행을 지시하는 프로그램들이다.

- 응용 소프트웨어는 모든 응용분야의 사용자를 위한 공통적인 정보처리 작업을 수행하는    범용 프로그램과, 특정한 기능이나 요구를 지원하기 위한 전용 프로그램으로 구분됨

2) 컴퓨터 프로그래밍

- 프로그래밍(programming)이란 기계가 실행할 명령을 만드는 작업이다.

- 프로그램은 프로그램 언어로 짜여진 명령어들의 집합

- 프로그램을 짜기 위해서는 프로그래밍 언어를 필요. 1세대, 제2세대, 제3세대, 제4세대     언어

(1) 제1세대 언어

- 컴퓨터 발달 초기의 기계어와 이로부터 발전한 어셈블리언어가 제1세대로 분류

- 저급언어(low-level language)

(2) 제2세대 언어

- 1960년대에 들어와서 FORTRAN과 COBOL과 같은 고급언어(high-level language)가 등    장

- 이들 언어는 기계어로 번역되어야 하는데 컴파일어(compiler)가 필요하기 때문에 컴파일    어 언어라고 불린다.

- 고급언어들은 기계에 독립적으로 설계되어 있다.

(3) 제3세대 언어

- 현대 언어 또는 구조적 언어라고 불린다. 크게 범용언어와 특수언어로 구분된다.

- 범용언어는 ALGOL로부터 이어진 PL/1, Pascal, Modula-2, C. 그리고 Ada 등이 있다.

- 특수언어는 응용분야나 목적에 맞도록 각기 개발된 언어들로서 인공지능어인 Lisp와       PROLOG, 수식계산용으로 개발된 APL, 객체지향 언어인 C++ 등이 있다.

(4) 제4세대 언어

- 인간언어와 매우 유사하다는 뜻으로 자연어(natural language), 프로그래머에게 논리 절    차를 강요하지 않고 무엇(what)만을 지원하게 해 준다는 비절차 언어(nonprocedural), 혹    은 사용자 중심언어 등으로 불린다.

-응용 및 프로그램 발생기, 질의어, 보고서 작성기, 정보검색 프로그램 등이 있다.

3. 자료 자원

(1) 조직자료의 종류

- 조직이 보유한 자료는 크게 개인 자료, 부서별 자료 및 조직전체 자료로 구분된다.

- 개인 자료는 판매원이 자신의 고객에 대한 사항들을 정리해 놓은 것과 같은 경우의 자료    등

- 부서별 자료는 인사과에서 직원들의 신상에 관한 자료를 저장해 놓은 자료 등

(2) 파일시스템과 DB시스템

- 자료가 조직화되어 저장되는 방법은 크게 파일시스템과 DB시스템으로 구분

- 파일시스템에서는 각 응용업무마다 따로따로 파일을 작성.

- 각 응용프로그램마다 파일이 만들어지는 상호의존성 때문에 자료가 중복되고 여러 번 동    일한 자료를 기록해야하는 문제

- DB시스템에서는 응용프로그램과 파일이 상호 독립적이다.

- DB시스템에서는 해당 조직내의 모든 자료를 한 곳(DB)에 집합시켜 저장하고, 필요할 때    마다 응용프로그램별로 자료를 꺼내다 쓰는 시스템

(3) DBMS와 DB

- 데이터베이스관리스템(DBMS)은 응용소프트웨어의 일종으로서 조직의 DB를 생성, 유지,     사용하는 과정을 제어

- ORACLE, INGRES, DB/2, dBase 등

- 사용 영역은 크게 데이터베이스의 개발, 데이터베이스의 조회와 보고서 작성, 응용업무의    개발 및 데이터베이스의 유지보수 등으로 분류

- 데이터베이스(Data Base, DB)는 논리적으로 관련되어 있는 레코드와 파일들의 집합

- DB는 이전에는 별도의 파일에 분리되어 저장되어 있던 레코드들을 하나의 자료 풀(pool)    로 종합

- 데이터베이스의 논리적 자료구조로는 계층구조, 망구조, 관계형구조, 객체지향형구조        (objected-oriented structure)가 있다.

4. 조직.인력 자원

1) 인력자원

(1) 정보시스템 책임자

- 조직이 보유하고 있는 정보자원을 조직 전체의 목표에 합당하게 관리하기 위한 정보시스    템에 관해 조직의 최고책임자

- 정보담당 최고관리자(CIO, chief information officer)

(2) 정보시스템 인력

- 정보시스템 기능과 관련된 직무는 일반적으로 운영 지향적 직무, 기술 지향적 직무, 시스    템 지향적 직무 등으로 나눠진다.

- 운영 지향적 직무는 현존하는 시스템이 주어진 기능을 정상적으로 수행하도록 도와주는    역할을 담당하며 원칙적으로 시스템 개발에는 참여하지 않는다.

- 컴퓨터 조작요원, 자료입력요원, 자료통제요원, 안전담당요원 및 파일사서 등이 포함된다.

- 기술 지향적 직무는 정보기술에 대한 전문지식을 갖추고 시스템의 개발 및 유지보수를     담당

- 응용 프로그래머, 유지보수 프로그래머, 시스템 프로그래머, 데이터통신 전문가 등

- 시스템 지향적 직무를 담당하는 사람들은 주로 사용자들과 그들이 요구하는 정보에 관심

- 정보분석가, 시스템설계자, 데이터베이스관리자 등

2) 조직 자원

(1) 정보시스템 부서의 기능

- 첫째, 시스템개발 기능은 응용시스템의 개발 및 유지보수를 수행한다.

- 둘째, 시스템 운영 기능은 자료의 입력, 컴퓨터의 가동, 출력정보의 배분 등의 활동을 수    행

- 셋째, 기술서비스는 장기적인 자료자원계획, 공동 DB와 표준의 개발 등을 포함하는 자료    관리, 정보센터를 통한 사용자 서비스, 각종 통신수단과 통신망에 관한 관리, 새로운 기술    의 평가와 사용을 지원하는 기술관리 등의 활동을 포함

(2) 정보시스템 조직의 구조

- 응용분야별 조직구조는 총무, 인사, 재무, 생산 등 각 부서별로 독자적인 정보시스템을 도    입하여 운영하는 것을 말한다.

- 기능별 조직구조에서는 각 시스템 요원들이 응용분야별이 아니고 정보시스템 부서의 전    문적 기능별로 조직화 된다

- 행렬조직 구조에서는 프로젝트별로 팀을 구성하는데, 특정 사용자부서에서 파견된 요원들    과 정보시스템 부서의 요원들이 공동으로 작업을 수행한다.

제4절 정보시스템의 계획, 개발, 통제

1. 정보시스템의 개발

- 정보시스템의 관리적 문제 중에서 가장 어려운 과제의 하나가 새로운 시스템을 개발

- 사용자의 요구를 적절히 반영하는 시스템과 양질의 소프트웨어를 적절한 비용으로 확보

- 정보시스템을 개발방법으로는 전통적 시스템생명주기 개발법, 원형개발법, 응용패키지의    구입 및 수정, 최종사용자 개발 등의 방법론이 있다.

1) 정보시스템 개발의 4단계

(1) 착수단계

- 시스템 필요성의 정의, 시스템 사용자의 확인, 시스템 사양의 기술 등이 행해지는 과정

- 시스템의 목적과 목표를 정확히 이해

- 원하는 시스템의 일반적 기능과 범위를 정하고, 기술적-조직적 타당성을 검토

(2) 개발단계

- 시스템 요구사항을 하드웨어와 소프트웨어로 변환시키는 과정

- 시스템이 정확이 무엇을 수행해야 하는지를 결정

- 컴퓨터화된 시스템이 어떻게 운영되어야 하는가를 기술

(3) 구현단계

- 개발된 시스템을 조직에서 실행시키는 단계

- 활용계획 수립, 사용자 교육, 새로운 시스템으로의 전환, 시스템 작동의 감시 등이다.

(4) 운영유지보수단계

- 설치된 시스템을 사용하고 프로그램에서 버그가 발생했을 때 고쳐가는 단계

2. 정보시스템의 통제

1) 정보시스템 사고

- 정보시스템의 사고를 야기시키는 원인으로는 조작자의 잘못, 하드웨어의 고장, 소트트웨    어의 오류, 자료입력의 오류, 물리적 설비의 손상, 시스템 성능의 부족 등이 있다.

2) 컴퓨터 범죄

- 컴퓨터 범죄는 불법적으로 타인의 컴퓨터에 접근해서 프로그램이나 데이터를 파괴하는     행위, 정보 또는 자료의 취득과 관련된 횡령행위, 컴퓨터 서비스의 부정사용 등을 말한다

- 컴퓨터 범죄를 크게 보면 절취형 범죄, 변조형 범죄 및 불법적 접근의 세가기 유형으로     나눠진다.

3) 정보시스템 감사

- 정보시스템의 운영 및 통제가 제대로 되고 있는가를 판단하기 위해 이루어지는 활동

- 정보시스템 감사의 목적은 일차적으로 현재의 정보시스템이 전체 조직의 목적에 일치되    도록 주어진 기능을 제대로 수행하는가를 검토

- 정보시스템 감사의 대상 분야로는 정보시스템 부서 운영, 변경관리 절차, 데이터 보안, 응    용 시스템 통제, 사용자 통제 등이 있다.

4) 정보시스템 통제

- 정보시스템 통제란 정보시스템이 정상적 수행되는데 지장을 주는 불법적 행위나 방해 및    재해 등을 방지하거나 그 피해를 최소화하기 위한 관리적 행위

- 정보시스템 통제는 자원 및 자원의 활용과정을 대상으로 하는 일반적 통제와, 개별 응용    시스템에 대해 이루어지는 응용통제로 나눠진다.

- 일반적 통제는 관리적 통제, 시스템 개발에 대한 통제, 하드웨어와 소프트웨어에 대한 통     제, 시스템 이에 대한 통제로 구성된다.

- 응용시스템의 통제는 입력에 대한 통제, 처리과정에 대한 통제, 출력에 대한 통제로 구     분

제5절 정보화정책

1. 행정정보화

1) 의의

- 행정정보화는 정보화를 통해서 행정의 업무처리 방식를 혁신하고, 국민을 대상으로 한 행    정서비스의 질을 향상시키며, 국가사회의 정보화를 위한 정보기반을 구축하는 것

- 기존의 업무를 단순히 자동화 하는 행정전산화 보다는 구분되어야 하며 훨씬 포괄적인     개념

2) 업무처리의 혁신

- 전자정부를 구현해야 한다. 이는 행정사무를 전산화하고 자동화 하여 종이 없는 사무실을

만드는 것이다.

- 기존의 실무자 중심의 전산화 체계를 통합정보관리 시스템으로 재구축해야 한다. 기관내    의 타부서들과 업무협조를 용이하게 처리하고 전산자원을 공유

- 행정정보의 범정부적 공동활용 체제의 정비. 행정기관간 정보의 공유와 유통.

3) 대민서비스의 향상

- 편리성, 투명성, 효율성, 종합성이라는 측면에서 행정정보화의 추진

- 일반국민들이 행정기관에 접속하여 필요한 정보와 행정서비스를 받을 수 있는 체제

- 행정정보의 공개를 통한 열린정부 서비스의 제공과 쌍방향 의사소통 시스템의 구축

- 일회방문(one-stop) 서비스와 온종일(non-stop) 민원처리시스템의 구축

- 정부와 국민간의 자료교환이 필요한 행정업무를 처리하는데 사용되는 행정문서의 전자교    환

4) 정보기반의 정비

- 정보기반은 하드웨어  기반, 소프트웨어 기반, 데이터정보기반, 조직인력기반, 법적 제

도적 기반 등으로 구성

2. 정보공개와 개인정보보호

1) 행정정보공개

(1) 의의

- 행정정보공개는 국민에게 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투    명성을 확보하는 것을 목적

- 국민의 알권리를 보장

- 국민들이 국민주권의 원리에 기초한 국정감시자로서 국정에 참여할 수 있도록 정보를 제    공

- 행정정보의 공개를 통하여 국정운영의 투명성을 확보

(2) 정보공개의 내용

- 정보공개 대상의 범위는 원칙적으로 공공기관이 보유한 모든 정보를 대상

- 정보의 형태는 문서뿐만 아니라 도면, 사진, 필름, 테이프, 슬라이드, 컴퓨터에 의해 처      리되는 매체에 기록된 정보 등을 포함

- 공개의 대상에서 제외되어야 할 정보 : 국가의 이익과 관련된 정보, 개인의 프라이버시에    관한 정보, 법인 등의 기업비밀에 관한 정보, 법령에 의하여 비밀로 분류된 정보, 행정의    공정한 집행이나 연구개발을 저해하는 정보, 범죄예방이나 수사와 관련이 있는 정보

- 정보공개를 거부당한 경우에 행정처분에 대한 구체절파가 필요

- 행정심판에 의한 구제제도

- 행정소송법에 근거한 구제제도

- 독임제 구제제도로서 옴부즈만과 같은 기관을 설치하여 구제기관으로 활용

2) 개인정보의 보호

(1) 의의

- 정보시스템은 물리적 사생활권(privacy)과 정보(information) 사생활권에 영향을 미친다.  - 물리적 사생활권은 개인적인 시간, 장소, 재산에 침입받지 않을 권리와 관계

- 정보 사생활권은 자기의 정보를 통제할 수 있는 권리

- 정보 사생활권은 자기정보를 통제할 수 있는 권리

- 개인에 관한 기록이 어떤 것이 있고 어떻게 이용되고 있는지를 개인이 알아야 한다

- 개인들은 자기의 정보를 다른 사람들이 사용할 때 자기의 동의를 받아서 사용하도록 할    수 있어야 한다.

- 자신에 관한 정보가 잘못 기록된 경우에는 정정하거나 수정할 수 있는 방법이 제도적으    로 보장되어야 한다.

- 개인정보의 컴퓨터 처리에 따라 발생하는 정보 사생활권의 침해는 다음과 같이 네가지     유형

- 비밀 및 불법, 부당 수집

- 목적 외 사용

- 부정확하거나 잘못 기록된 데이터, 과거 특정시점의 데이터, 일부분만 기록된 자료의 유    통

- 권한이 없는 사람이나 정보관리 담당직원이 부당하게 파일에 접근하여 개인 데이터를 변    조, 가공 또는 외부에 누설

(2) 개인정보의 보호대책

- 개인정보를 보호하는 원칙으로는 수집의 제한, 이용제한, 개인참가, 적정관리, 책임명확화

등이 있다.

- 자료수집의 제한은 수집의 목적이 분명해야 하고 목적에 부합되는 최소한의 범위 내에서    만 자료를 수집

- 이용 제한의 원칙은 수집된 자료가 원래의 목적에 한하여 이용. 본인의 동의 또는 법이     정하는 권한에 의하는 것 이외에는 비공개

- 개인참가의 원칙은 정보통제권, 열람청구권, 정정권을 보장

- 적정관리의 원칙은 개인에 관한 정보가 정확하고 최신의 것으로 유지

- 책임소재의 명확화는 정보관리를 담당하는 공무원들이 업무와 관련하여 취득한 정보를      누설하지 않을 뿐만 아니라 정확성 등 정보 그 자체에 대해서도 책임을 져야 한다

3. 국가기간전산망 사업

1) 개요

- 국가기간전산망사업은 1983년 말 공공기관의 업무 능률을 제고하고 새로운 수요 창출을    통해 정보산업을 육성한다는 취지에서 사업의 기본방침이 확정

- 국가기간전산망은 행정전산망, 금융전산망, 교육연구전산망, 국방전산망 및 공안전산망으    로 구성

- 1단계 사업은 1987년부터 1991년에, 2단계 사업은 1992년부터 1996년에 마무리 되고,    현재는 3단계 사업이 진행 중

2) 행정전산망 사업

- 1987년 행정전산망 종합계획을 확정함과 동시에 착수된 행정전산망 사업은 1987년부터    1991년의 제1차 행정전산망 사업 기간 중에 주민등록, 부동산, 자동차, 통관, 고용관리와    경제통계 등 6개 우선 추진업무를 비롯해 40개 계획업무(신규사업), 45개 기존업무를 각    각 개발

- 제2차 행정전산망 사업은 1992년에 시작해서 1996년에 마무리됨. 2차 사업은 우선추진    업무와 중점지원업무로 나누어 추진.

- 우선추진업무는 보사부의 국민복지망, 정보통신부의 우체국종합서비스, 관세청은 해상화    물관리망, 조달청의 물품목록관리망, 수산청의 어선관리망 등

- 중점 지원업무는 세계화와 지방화에 대비한 정책적 업무로서 경제통상, 농업기술정보, 환    경보전 및 국세종합관리 등 4대 업무

3) 초고속정보통신망 구축사업

- 정부는 1994년 5월에 '21세기를 대비한 초고속 정보통신망 구축 종합 계획'을 확정하여    발표

- 2015년까지 약45조원을 투입하여 전국의 가정과 기업에 멀티미디어 정보를 전송할 수     있는 초고속 대용량의 정보통신망을 구축하는 것을 목표

- 초고속정보통신망은 크게 2가지로 나누어 추진된다.

- 첫째는 정부 투자에 의한 초고속 국가정보통신망의 구축

- 둘째는 민간 통신사업자에 의한 초고속 공중정보통신망의 구축

4. 지역정보화

□ 중앙에 대비되어 지역을 중심으로 으로 정보화를 추진

- 지역에서 발생된 고유정보를 자체적으로 가공해서 공유

- 지역에서 구할 수 없는 정보를 외부에서 끌어다가 지역에 유통시

□ 정보화를 통해서 지역의 발전을 꽤함

- 지역정보화는 도시계획의 하위시스템이 아니라, 정보화를 통해서 도시계획의 틀을 마련

□ 물리적 공간의 지역이 아니라 정보 공간의 차원에서 지역의 범위를 정함

- 정보공간에 의해서 형성되는 사회공동체를 위한 기반시설을 구축

새행정학

제13장 지방자치

第1節  地方自治의 意義

1. 地方自治의 槪念

- 어떤 국가 내에서 일정한 지역의 주민들이 그 지역 공동체의 사무를 주민들의 의사에 의    하여 결정하고 처리하는 제도

-국가주권

-주민주체

2. 지방자치의 발생론적 유형

- 주민자치 : 일정한 지역내의 주민들이 자신들이 구성한 지방정부(지방자치단체)와 주민들    자신과의 관계(영국)

- 단체자치 : 중앙정부가 위임한 지방자치권에 의해 구성된 지방정부와 국가와의 관계(유럽    대륙)

- 오늘날의 지방자치 : 영국형의 주민자치와 독일이나 프랑스형의 단체자치가 적절히 가미    되고 여기에 각국의 정치문화와 역사적 유산및 전통규범이 복합적으로 영향을 미쳐 각국    의 독특한 형태를 이루고 있다.

3. 왜 지방자치를 실시하는가?

1) 정치적 측면

-  민주주의의 전제

-  민주정치의 학교

- 국가권력에 대한 견제

반론 : 랑그로-민주정치와 지방자치와는 무관

2) 행정적 측면

- 지역특성에 맞는 행정

- 국가와 기능분담

- 정책실험 가능

반론 : 광역행정론, 신중앙집권론

3) 사회, 경제적 측면

- 지역개발

-공동체의식 함양

-사회통합

반론 : 님비현상

제2절 지방자치제도의 이해

1. 우리나라의 지방자치사

- 삼국시대, 고려, 조선시대 지리적 여건에 의한 자치

- 연구 : 정약용, 목민심서, 정인흥, 지방자치론, 등

2. 중앙과 지방과의 관계

1) 유형론

- 분리권위형

- 포괄권위형

- 중첩권위형

2) 기능배분

- 중앙 : 국가존립에 관한 것, 전국적 통일, 규모의 경제, 현업사무, 고도의 기술을 요하는    사무

- 지방 : 자치단체의 구역 및 조직.관리, 주민복지, 산업진흥, 지역개발, 교육, 문화, 예술,     소방 등

- 국가사무가 지배적

- 기능배분론의 주의점

3) 자치계층과 행정계층

- 행정계층은 국가행정의 편의상 구역을 나눈 것. 자치계층은 주민공동체의 정책결정 및 집    행 단위

3. 지방자치의 기관구성

1) 기관통합형과 기관대립형

- 기관통합형-의원내각제와 유사, 기관대립형-대통령 중심제와 유사

2) 우리나라의 자치기관

- 단체는 법인격을 가지며(公法人), 기관분립형 채택

- 주민에 의하여 선출된 주민의 정치적 대표인 지방의원을 구성원으로 하는 합의제 의사결    정기관

- 우리나라의 지방의회의 지위 : 주민대표기관으로서의 지위, 의결기관으로서의 지위, 입법    기관으로서의 지위, 집행기관에 대한 감시 통제기관으로서의 지위 등

- 단체장: 의사결정기관인 지방의회가 결정한 바에 따라 지방자치단체의 목적을 구체적이고    도 적극적으로 실현해 나가는 행정관청

- 자치단체의 대표권 및 사무통할권, 사무의 관리 집행권, 소속행정관청과 관할자치단체에    대한 지도 감독권, 소속직원에 대한 임면 및 지휘 감독권, 지방의회에의 출석발언권, 규칙    제정권, 지방의회에 대한 각종 권한 등

4. 지방자치의 동태적 이해

1) 지방정치

- 정당참여론과 배제론

- 참여민주주의론

2) 자치행정 : 립스키의 일선관료제론

- 사람

- 고객의 분류

- 재량권향유

- 과도한 업무

3) 국가행정

- 특별행정기관, 지방분권의 개념

- 국가위임사무

- 부단체장

제3절 자치행정의 과제

1. 지방재정의 확충

- 재정부담의 원칙

- 재원 : 자주재원, 의존재원

- 지방공기업

2. 자치행정의 경영화

1) 새로운 행정조직

- 탈관료제

- 민간이양

- 자치단체의 역할정립(촉진제)

2) 지역발전

- 지역개발의 중요성

- 계획

- 지역경제활성화 노력

3. 자치단체간 갈등과 협력

- 법원에 의한 분쟁조정

- 행정협의회

- 자치단체조합