1강: 사회복지 역사연구의 의의

I. 사회복지 역사연구의 의의

1. 왜 역사를 공부하는가? - 역사에 대한 두 가지 질문(감정기, 2002, 15)

◦ 역사란 과거에 일어났던 사실일 뿐인가 아니면 현재에도 여전히 영향을 발휘하는 살아있는 사실인가?“

◦ 역사란 일정한 법칙에 지배받는가 아니면 새로운 조건과 우연에 의해 발생하는 연속 혹은 불연속적 과정인가?“

2. 역사학의 발전과정 (Evans, 1999, 감정기 외, 2002, 16-20)

1) 계몽주의 시대

- 합리주의 역사가들이 역사 연구를 일종의 도덕적 예증의 방편으로 삼음

- 역사를 “선례를 가지고 가르치는 학문”으로 여기고, 과거의 도덕성을 예시함으로써 보편적이고 불변하는 인간성을 보여주고자 함

- 추상적이고 철학적인 성격이 강함

2) 낭만주의 시대

- 계몽주의와는 달리 역사의 목적은 추상적 철학이론이나 원리의 보기들을 제시하는데 있지 않고 과거를 소중히 하고 보존하는 것 자체로 의미있다고 여김

- 역사를 가능하면 과거의 조건과 맥락에서 좀더 객관적으로 연구하려고 함

- 현재의 국가 및 사회제도를 제대로 이해하고 인식하기 위한 기초로 생각함

- 과학적 성향이 강함

3) 제1차 세계대전 전후

- 과거 사실보다는 현재 역사가의 입자오가 위치를 강조하는 경향의 등장

- 뉴톤(Isaac Newton)의 절대적 자연관으로부터 아인슈타인(Albert Einstein)의 상대적 자연과으로의 패러다임의 변화가 크게 작용함

4) 20세기 후반

- 포스트모더니즘의 영향으로 극단적 상대주의 경향이 역사학의 한 흐름으로 등장함

- 사료의 해석에 대한 상대성을 기초로 역사연구에서의 객관성을 부정함

- 역사적 연구가 현재의 사회적 이해관계에 대한 입장에 의해 지배받는다고 봄

▸ 대부분의 역사학자들이 관심, 방법론, 기술방법 등에서 다양하고 때로는 서로 상충되기도 하지만 궁극적으로는 특정한 시기에 특정한 역사적 사건이 등장하게 된 배경과 원인, 조건과 특성, 영향과 결과, 의미 등을 전반적으로 이해하려고 노력하고 이를 통해 현재의 제도나 정책을 위한 교훈을 얻고 더 나아가서 미래에 대한 전망이나 예측까지 하고자 희망함

▸ 현재 인간의 삶을 규정하는 다양한 요소들이 역사가의 연구 작업에 영향을 미칠 수 있고, 과거에 대한 역사가들의 연구가 현재 문제에 대해 영향력 있는 대안을 제시할 수 있음

3. 사회복지 역사연구의 의의 (한국복지연구회,1988, <사회복지의 역사> 15-17)

▸ 사회복지에 있어서 역사를 연구하는 것 역시 과거로부터 지금까지 사회복지제도가 발하고 변화되어온 과정을 통해 오늘날 현재의 사회복지제도를 우리 삶에 보다 더 적합하게 만들고, 미래의 사회복지의 발전을 위한 대안을 모색하기 위함

▸ 현대 사회복지의 상황 및 연구자의 가치와 이념이 사회복지 역사연구에 영향을 미칠 수 있음

1) 오늘날 정착된 사회복지의 생성 및 발달과정, 역사적 특성을 이해할 수 있음

2) 과거의 사회복지제도 및 프로그램의 등장과 변천과정에서 나타난 성공 및 실패원인, 조건, 배경 등에 대한 지식을 확보함으로써, 현재의 사회복지정책, 제도, 프로그램 개발에 활용할 수 있음

3) 사회복지제도의 변천 혹은 발달과정에 내재한 일련의 법칙을 발견함으로써 사회복지제도 발달에 관한 이론을 개발하는데 중요한 단서를 얻을 수 있음

2강: 사회복지 역사연구의 틀

I. 사회복지 역사연구의 방법

1. 시대구분론

- 시대구분은 역사 자체가 시간의 흐름을 중요한 특성으로 하므로 역사연구의 기본방법임

- 특정한 기준으로 시대를 구분하여 각 시대별로 사회복지의 내용과 특성 및 의미 등을 규명하고자 하는 방법

1) 사회복지발달의 결정요인

(1) 외재적 요인

- 사회복지의 발전에 영향을 미친 사회적 ∙ 경제적 조건

- 자본주의 생산양식의 변화, 산업화, 현대화, 세계화 과정에서 나타난 사회적 ∙ 경제적 구조의 변화, 국제적 환경 변화

(2) 매개적 요인

- 사회복지 주체와 객체간의 상호작용, 사회복지 주체와 객체들의 의식과 태도 및 제도적 형성의 정치적 과정

(3) 내재적 요인

- 사회복지에 영향을 주는 지배이념과 원리 및 내부 구성요소

- 적용범위, 급여방식, 대상자 범위, 재정원천 및 책임

2) 시대구분 연구의 유형

(1) 자본주의 발달단계에 따라서

- 자본주의의 생산양식의 변화에 따라 시대를 구분하고 이에 조응하는 사회복지제도나 정책의 변화를 분석

- 예: 초기자본주의와 구빈법 → 자유주의적 자본주의와 노동보호입법 → 제국주의적 자본주의와 사회정책

(2) 통합적 접근

- 자본주의 발전단계를 외재적 측면으로 하고 사회정책의 형태(법, 제도, 프로그램)와 내용, 사회정책에 대한 수혜자의 의식 및 수혜자에 대한 사회인식을 내재적 측면으로 설정하여 사회복지 발달단계를 설명

- 예: 성립기-원시적 축적기, 구축기-산업자본주의, 발전기-독점자본주의, 성숙기-국가독점자본주의

(3) 정치 ․ 사회적 변수를 중심으로

- 주로 한국의 사회복지 발달을 시대적으로 구분할 때 활용되는 방법

- 예: 한국의 정치 ․ 사회체제를 전체주의체제, 권위주의체제, 민주주의체계로 구분하고 각 시기의 사회복지변화 및 특성을 기술

(4) 사회복지 제도 및 거시적 특성의 변화를 중심으로

- 사회복지제도나 복지국가 등 거시적 사회복지 변화과정에서 나타나는 외적변화나 질적 변화를 나타내는 경계적 특성을 중심으로 시대를 구분한 후 해당 시기에 있어서 생산양식 등 외재적 요인, 사회복지의 변화를 둘러싼 다양한 내재적 요인의 관계를 살펴보는 방법

- 예: 빈민법 시대 → 사회보험 시대 → 복지국가시대

2) 비교방법론

- 동일한 시대에 대해서 사회 ․ 문화적 전통이 다른 공간적 범주를 비교하거나 시대의 구분에 따라 비교하면서 일반성과 특수성, 공통점과 차이점을 발견하고자 하는 방법

- 사회복지의 역사를 시대적으로, 혹은 해당 시기에서 각각의 사회간 혹은 국가간 비교를 통하여 접근하는 방법은 전체 사회복지의 흐름을 이해하는데 유용함

- 1980년대 이후 복지국가의 유형에 대한 논의도 국가간 비교연구방법을 통해 복지국가의 일반성과 특수성을 분석함으로써 국가별 유형화를 시도한 것임

<참고> Rimlinger의 비교역사적 분석 (가스통 림링거, 1971, <사회복지의 사상과 역사>, 15-27)

- 현대 사회보장제도를 농업사회로부터 산업사회로의 변천과정에서 나온 산물로 보고, 서로 상이한 환경에서 불안정의 사회적 위험에 대처한 비교대상의 국가들의 반응에 대해 비교역사적으로 분석을 함

▸ 빈곤문제의 속성

봉건사회에서는 빈곤이 긍정적인 선으로 간주되어, 백성들을 근면하게 하는 수단으로써 빈곤의 유용성을 강조하였는데, 산업화 동안에 빈곤의 문제는 불평등한 배분의 결과이며 빈민들은 산업사회의 노동자들이며 희생자로 간주함

▸ 계급관계의 특성

서구의 전산업화단계에서 하층계급은 지배계급에 대해 복종과 의존의 의무가 있으며, 상층계급은 지도와 보호의 의무가 있다고 간주되었으나, 이후 자유주의의 대두와 함께 모든 시민들은 평등하다는 의식, 시민의식이 등장하였고, 이러나 시민의식은 시민들 각자가 스스로 자신을 돌보는 것의 중요성을 강조하게 됨

▸ 정치체계의 본성

보다 민주적인 정부는 권위적인 정부보다 사회적 보호의 도입이 늦은 경향이 있음. 민주주의 국가에서 공공정책은 다양한 이익집단들에 따라 좌우됨

▸ 경제변수의 역할

구빈법은 노동력이 풍부하고 미숙련 노동력이 대다수인 시기에 아주 적합한 인력정책의 성격을 가지고 있으며, 훈육과 근면이라는 노동습관을 유지시키려고 했던 반면에, 산업화가 진전될수록 대규모 조직을 통한 노동자들의 노동능력, 노동의욕의 개발과 유지가 생산성의 관점에서 중요하여 사회보험은 인간자본에 대한 투자수단의 하나가 됨

▸ 이데올로기의 역할

중상주의자들은 무역을 위해서 임금수준은 낮은 수준으로 유지되어야 한다고 믿었으며, 오늘날 인적자본에 대한 투자개념은 사회적 보장을 선호함

3) 사례연구(case study)

- 특정 개인, 집단, 사회, 국가, 문화에 대하여 심층적이고 집중적으로 연구하는 방법

- 사례연구의 특징

① 현상에 대한 심층적 연구하기 위해 실험조사나 서베이 조사보다는 질적(qualitative) 방법을 활용하는 경우가 많음

② 그대로의 상황에서 관찰하고 분석한다는 점에 자연주의적(natualistic)임

③ 총제적 묘사를 시도한다는 점에서 전체론적(holistic)임

-  사회복지 역사의 연구에 있어서 특정 시대, 특정 범주 내에서 구체적 사례를 들어 전체적인 이해를 돕고자 할 때 유용하게 사용할 수 있음

- 하나의 이론이 적용되는 구체적이고 경험적 근거가 요구되는 경우에 적합한 사례를 분석하여 제시할 수 있음

- 예: 신자유주의 복지국가의 재편에 대한 분석으로 미국의 레이건 행정부의 복지정책이나 영국의 대처정부의 복지정책의 변화를 살펴보는 사례연구

II. 사회복지 역사의 분석대상과 서술의 틀 (감정기 외, 2002, 50-57)

* 주교재 53의 <그림 2-2> 참고

▸ 일반적 배경

- 각 시대별로 사회복지체계에 영향을 주는 정치적 요인, 경제적 요인, 사회적 요인, 이데올로기 및 사상의 일반적 특성을 분석함

▸ 변화의 추동력 및 사회복지 관련 움직임

- 각 시대별로 사회복지 변화에 직접적인 영향을 주었던 요인들에 대해 구체적으로 설명함

- 변화의 추동력은 사회전체에 영향을 미친 일반적 요인들 중 사회복지에도 지대한 영향을 미친 것들을 뜻하며, 일례로 1. 2차대전이 사회복지에 미친 영향, 대공황이 사회복지에 미친 영향, 산업혁명이 사회복지에 미친 영향 등을 들 수 있음

- 사회복지 관련 움직임은 일반적 요인이라기보다는 사회복지 체계변화에 영향을 주었던 사회복지 조직이나 사회복지 운동 등을 의미하며, 자선조직협회와 인보관운동의 영향 등을 들 수 있음

▸ 사회복지 내부체계

(1) 욕구체계의 변화

- 시대별 사회구성원의 사회적 욕구와 사회문제

- 사회복지의 대상자 및 대상자 선정의 주요원리, 보호수준의 범위

(2) 전달체계의 변화

- 욕구와 자원, 정책을 연결하는 행정망의 형태와 내용, 종사자, 일선조직의 특성, 관련 주체들의 역할

(3) 책임-자원체계의 변화

- 사회복지의 책임 주체 (공공부문-민간 부문, 중앙정부-지방정부, 민간부문의 변화과정)

- 재원조달 (조세-민간후원금, 민간의 경우 자원조달의 구체적 유형 등)

▸ 역사적 평가

- 분석되고 제시된 다양한 내용들이 오늘날 사회복지 이론이나 실천에 어떤 의미와 유용성을 줄 수 있는지를 살펴보는 과정

<참고> 사회복지 개념의 변천 (전남진, 1987, <사회정책학강론>, 1-55)

- 산업화 전사회(preindustrial society)로부터 고도의 대중소비와 복잡하고 상호의존적인 후기산업사회(postindustial society)로 변천함에 따라, 사회적 개입을 필요로 하는 욕구(needs)에 대한 인식이 높아짐

- 사회복지는 자선의 역할에서 복지국가, 복지사회라는 용어들로 보다 넓고 적극적인 견해로 변천해옴(Romanyshin, 1971)

- 사회복지의 역사는 점진적으로 변화하고 진화한 연속선상에서 고찰해볼 수 있음.

• 잔여적 개념 → 제도적 개념

(Wilensky & Lebeaux(1958)의 관념론적 이원론-ideological dualism)

• 자선사상 → 시민의 권리사상

• 빈민에 대한 특별한 프로그램 → 전체 인구의 보편적 욕구에 대한 관심

• 가능한 최저수준의 급여와 서비스 → 최대한의 적절한 수준의 급부와 서비스

• 개인의 치료 → 사회의 개혁

(여기서 개인의 치료는 정신치료와 같은 임상적 치료를 의미하는 것이 아니라 빈곤에 대한  개인적 책임을 묻고 교화하고 근로의욕을 고취시키고자 하는 접근을 뜻함)

• 민간의 후원 → 정부의 후원

• 빈민을 위한 복지라는 개념 → 복지사회라는 개념

3 강: 고대와 중세의 사회복지

I. 고대의 구빈활동

- 자선(charity): '형제애‘라는 뜻을 가진 라틴어인 ’caritas‘에서 연유한 용어

- 박애(philanthrophy): 'philo'(사랑)와 ‘anthropos'(인류)의 합성어

- 두 용어 모두 주는 자와 받는 자 사이의 분명한 지위차이를 기반으로 한 사회복지의 형태임

- 그러나 박애는 더 대규모의 기부행위로 받는 자가 반드시 빈민은 아닌 기부의 형태를 의미하는 보다 긍정적인 용어인 반면 자선은 일반적으로 개인적인 기부행위로 받는 자는 반드시 빈곤하거나 불행한 사람들임

1. 그리스 ∙ 로마의 박애

- 그리스의 도시국가에서의 박애는 대개 권력자가 도시국가, 클럽, 협회 등의 재정에 기부를 하여 그 부하나 추종시민들에게 유익을 주는 형태

- 시민권과 밀접히 관련됨

- 기부자의 물질적 기부에 대해서는 명단발표나 동상건립 등 다양한 ‘영예’를 제공하는 교환이 이루어짐

- ‘가치 있는 빈민’과 ‘가치없는 빈민’이 구분되어 가치 있는 빈민에게만 기부가 이루어졌는데, 이 때 가치 있는 빈민이란 좋은 가문에서 교육받은 유복한 사람들 중 일시적을 경제적 어려움에 처한 사람들을 의미함

- 즉, 그리스 시대에는 실질적인 빈민에 대해서는 큰 관심이 없었고 로마시대에 들어와서야 빈민에 대한 관심이 조금 나타나기 시작함

- 로마제국 말기(3-4세기)에는 초기기독교의 영향으로 빈민에 대한 자선이 중요시되었고, 특히 자선을 통하여 속죄하고 구원받을 수 있다는 믿음이 나타남

- 4 세기 이후 교회의 재산이 증가하고, 로마제국의 쇠퇴로 정부의 영향력이 약해지면서 주교가 해당 지역의 실질적인 행정책임자가 되어 기부를 받거나 징수하게 됨

2. 유대교와 기독교의 자선

- 유대교는 구약성경을 통하여 빈민과 무능력자를 정당하게 대하고 보살필 의무는 특별히 강조함

- 기독교 역시 ‘네 이웃을 네 몸과 같이 사랑하라’는 명령을 강조하고, 빈민, 과부, 고아, 이방인들에게 먹을 것과 입을 것을 주도록 명함

- 이스라엘의 율법에는 수확을 하면서 구석을 남기거나 떨어진 이삭을 줍지 않아서 가난한 사람들과 이방인이 이를 거둘 수 있도록 하는 내용이 있음

3. 불교의 자비

- 불교의 자선사상은 ‘자비’로 표현되는데, 자비는 ‘대자대비’의 줄임말로 ‘일체의 중생에게 즐거움을 주고 일체의 중생에게 고통을 없애주는 것’이라는 의미

- 불교의 자비에서는 ‘보시’를 강조하는데 보시란, 자비심에서 나오는 행위로 널리 남에게 재물을 베푸는 일을 의미함

II. 중세의 구빈활동

- 중세는 로마제국이 멸망한 476년, 즉 5세기 말부터 15세기 말,  영국이 장미전쟁을 거쳐 튜더 왕조(1485년부터)가 정통성을 확보하고 중앙집권화와 관료화 그리고 종교개혁(영국 국교의 성립)을 통해 왕권을 강화하고 국민주의를 확산시키기 이전까지의 시기를 가리킴

1. 중세의 사회 ∙ 경제적 배경

- 이 시대는 주로 농노와 영주를 중심으로 하는 봉건제도가 경제적 바탕이 되었고, 교회가 사회의 주도적인 영향력을 행사했음

- 특히 서구에서 교회는 국왕을 중심으로 한 국민국가 형성되기 전까지는 중세에 민중들의 생활에 가장 큰 영향력을 행사했음

- 시대적 사조는 인간은 누구나 태어나면서부터 어떤 특정한 신분을 가지고 탄생한다는 관념이었고, 개인은 각자 주어진 신분에 따라 책임과 권리가 부여된다고 믿었음. 예: 왕, 영주, 기사, 농노, 노예

1) 봉건제(feudalism)

- 어원: 가신이 봉건영주 또는 국왕으로부터 유사시에 일정한 수의 기사를 제공하는 군사적 의무를 다하는 봉사의 대가로 받은 봉토를 뜻하는 라틴어 페우둠(feudum)에서 유래

국왕                                                                         지배계층

귀족(영주)                 성직자

젠트리 (기사)

농촌의 자영농 요먼(yeoman)과 도시의 상인, 법률가         중간계층

농민과 장인                                                              피지배 계층

(1) 지배계층

① 귀족. 영주, 가장 높은 직위이자 왕실의 혈통인 공작(duke), 백작(earl), 후작(marquis),        자작(viscount), 남작(baron)

②  젠트리(gentry, gentleman): 대지주, 일부는 기사(knight)칭호를 가지고 있고, 자신의 영지의 법과 질서를 지키는 임무를 갖고 있었음.  14세기중반부터는 치안판사라는 직을 맡아 지방의 범죄와 비행을 조사하고 처리하는 권한을 가졌으며, 점차 주 장관이 맡아 행하던 중앙정부의 명령을 집행하는 의무를 떠맡게 됨.

③  성직자: 지배계층이지만 사회 각 계층, 예컨대 평민이나 농업노동자의 자식들도 똑똑하거나 능력이 있으면 성직자가 될 수 있는 길이 열려 있어서 폐쇄적 신분사회의 유일한 사회적 지위 상승의 통로였음

(2) 중간계층

① 농촌의 요먼은 자영농으로서 소작인을 몇 명 거느리고 농사를 지음.

② 도시의 상인은 주로 해외무역과 사치품 교역을 통해 부를 축적하였으며 중세 후기부터 사회적 지위가 상승하였음.

(3) 피지배계층

① 농민은 자유농으로 대략  30에이커 정도의 농토를 보유한 농노, 이보다 적은 1-5에이커의 농지를 보유한 오막살이농, 보유지 없이 영주의 직영지를 경작하는 자를 노예로 층화됨.

②  장인은 대장장이, 목수, 방아꾼 등이 있는데, 이들도 약간의 농지를 보유하였음.

(4) 장원제도

- 장원제도란 봉건시대의 경제 ․ 사회적 생활형태를 의미함

- 로마제국의 멸망으로 강력한 중앙정부가 부재하게 됨

- 이에 농민들은 자신들을 보호하기 위해서 영주에게 토지를 기탁하고 농노로 전락하게 됨

- 농노는 영주에게 허락받은 토지를 경작하여 그 일부를 영주에게 바치고, 그 대가로 영주의 보호를 받게 됨

- 장원에 교회가 세워져서 영주는 장원에서 현세의 인간사를 다스리고, 주교는 영적 영주로 영혼을 다스리게 됨

2. 중세의 빈곤관

- 중세의 빈곤에 대한 개념은 천재지변이나 전쟁으로 인한 것이었고 생산량이 충분하지 못하였기 때문에 대부분의 사람들이 빈곤하였음.

- 빈곤이 사회문제로 인식되지 않았고 오히려 당연히 존재하는 문제로 수긍됨

- 빈곤은 유용한 측면도 있었는데, 부자들이 기독교의 가르침을 따라 자선을 베풀어서 빈민을 구제할 수 있는 기회를 제공했기 때문임. 즉 자선은 자선을 행하는 자의 행복의 기회를 증가시키는 것을 위한 행위였고, 현세에 있어서 빈민의 생활을 개선하기 위한 것은 아니었음(박광준, 63-64)

- 기근이 들지 않으면 농노도 기본적인 생활은 영위할 수 있었는데, 이는 영주가 자신의 생활 기반이 농노임을 잘 알고 있어서 일정 수준의 보호를 했기 때문임

- 일반적으로 빈곤의 구제는 지역 영주의 책임이었는데, 영주조차도 가난한 경우가 많았으므로, 빈곤은 인간의 노력으로 어쩔 수 없는 일인 경우가 대부분.

- 따라서 빈곤의 구제란 아주 한계적 차원에서 수도원이나 교회에서 노동력이 없는 장애인이나 고아, 노인, 기타 집 없는 사람들을 위한 피난처를 제공하여 구제하는 것이 전부.

￭ 어떤 의미에서 중세에는 빈곤은 있어도 빈민(poor)은 없었음.

3. 중세  교회의  구빈활동

- 일차적인 구빈임무는 영주에게 있었으나  점차 교회에서 주로 빈민구제를 시행하게 됨

- 교회에서의 시여, 수도원의 부조 등과 같은 형태를 통하여 전개됨

- 교회의 영향력이 점차 증대하고 기독교가 국교가 됨에 따라 가난한 사람들을 위한 시설들이 수도원 안에 설치되어, 고아, 노인, 병자 또는 장애인들을 위한 집, 집 없는 사람들을 위한 피난처와 같은 시설들이 수도원 안에 설치됨

- 따라서 많은 교회들이 교회의 수입을 주교비, 교구 사제의 급료, 교회조직의 유지비 및 빈민의 구제비등으로 나누어 할당하였음

- 교회의 자선행위는 교구제도를 통하여 이루어졌음. 교구는 교회의 사회적 조직을 말하며, 교구에서는 사제를 좌장으로 하여 정기적으로 집회를 열고, 교구민들이 다양한 자치활동을 했는데, 점차 이 자연 발생적인 최소규모의 지방자치단체에 국민과 의회가 여러 행정적 기능을 부여하여 행정적 기능도 담당하였다.

- 중세교회는 주교, 지방의 사제, 교구집사들로 하여금 자선행정(the administration of charity)을 임무를 맡게 하였음

4. 길드에서의 구빈활동

- 길드(동업조합 gild)는 중세에 도시가 생성되면서 도시에 거주하는 장인과 직업인을 중심으로 상호부조를 위해 생성된 공동체

- 처음 생겨난 것은 상인 길드였는데 이 길드는 소속원들 서로의 이익을 위한 원시적 집단으로 주로 구성원들의 복지에 초점을 맞추어 활동함. 예를 들어 성원 중 남편을 잃은 과부, 고아를 보호하거나  교육하는 등의 일을 함

- 이후 종교적 길드(religious guild)도 생겨났는데, 이들은 가입자들의 영혼구원에 우선적 목적이 있었으나  그 다음으로는 상호부조에 관심이 있었고, 자선적 행위를 종교적 사업의 일부로 간주하였음

★ 중세는 빈곤을 사회문제로 인식하지 않았으므로 빈곤에 대한 구제가 국가의 책임이라는 인식이 전무했던 시대, 즉 ‘사회복지 이전’의 시대

4 강: 구빈법의 등장배경과 관련 입법들

I. 중상주의의 빈민관

▸ 중상주의 (주교재, 129 참조)

▸ 중상주의의 빈민관 (주교재, 128-129)

1. 중상주의

- 중상주의란 15세기부터 18세기까지 자본주의가 성장하기 이전 자본의 원시적 축적기인 상업자본주의 시기에 상인자본의 이해를 뒷받침한 국민국가의 경제정책을 일컫음

1) 중상주의의 신념 및 영향

- 국부가 곧 화폐이며 이윤은 유통부분에서 창출된다고 믿음

- 따라서 가능한 많은 금과 은을 확보하고자 하였고, 금/은의 국외유출을 금했으며, 가급적 많은 자국 상품을 해외로 수출코자 함

- 그리하여 금과 은의 대량 유입, 값싼 상품 원료의 다량공급, 상품수출시장의 확장을 위해 유럽의 열강들이 해외 식민지 건설에 주력.

- 식민지 건설을 통한 대외무역의 팽창은 최초의 대규모 자본주의 기업인 공장제 수공업을 획기적으로 발전시킴.

- 무역 통상지역의 확대로 인하여 금융제도의 발전을 촉진했고, 유통과 생산에서의 이윤이 지대 이유보다 커짐에 따라 상공업에 종사하던 부르조아지의 경제력과 사회적 지위가 강화된 반면에 토지를 근거로 하는 지주귀족의 힘은 상대적으로 약화되는 계기를 가져옴.

2) 중상주의의 노동관

- 상품생산을 위해서는 생산적 노동력의 확보가 무엇보다도 중요하므로 다수의 근면한 노동을 매우 중시함,

- 따라서 노동을 화폐와 마찬가지로 부의 원천 혹은 부 그 자체로 인식. 따라서 노동력의 증대가 곧 국부의 증대를 의미하며, 노동력의 증대를 가져오는 방법으로 인구증가를 꾀함

3) 중상주의의 빈민관

- 국가 또는 국왕이 국민과 노동자들을 가부장적으로 보호해야할 의무가 있다는 봉건적인 온정주의를 완전히 벗어난 것은 아니었지만 그래도 노동자들의 임금상승이 생산비용의 상승을 의미하여 무역에 지장을 가져오므로 임금상승을 억제하였고, 하층 계급은 가난해야만 근면하다고 봄

- 고임금은 저생산성을 가져오고 나태가 노동관습과 기술을 파괴한다는 관념이 지배적임

- 빈민들의 나태의 제거와 함께 빈민에 대한 일자리의 제공에 큰 비중을 둠.

II. 공식적 구빈활동의 시작

- 지중해에 발생한 흑사병(1348-9년은) 은 중세를 통틀어 민중이 겪은 최대의 파국으로 1948년 8월 이후 불과 수개월 만에 전 인구의  1/3이(30-45%) 사망하였음

-  흑사병 이전의 영국은 과잉노동력의 상태였는데, 흑사병으로 인하여 장원은 심각한 노동력 부족현상에 직면하게 되면서 자연스럽게 임금이 급상승하게 됨

- 이렇게 되자 지주들은 농민들을 안정적으로 확보하고 임금을 통제할 수 있는 공식적인 입법을 추진하게 되었음

1. 노동자칙령(1349, The Ordinance of Laborer) 에드워드3세의 노동자 조례

-  이 법의 골자는 걸식과 부랑을 금지하고, 임금 억제를 위하여 임금에 상한선을 두며, 지주들 간에 농민쟁탈을 억제하는 것

- 근로가 가능한 농민은 고용주들이 제시하는 어떠한 고용이라도 받아들여야 한다고 공포하고, 농민들이 각자의 교구를 이탈하지 못하도록 함

- 이는 영국의 지주계급과 도시의 부유한 상인들의 이익을 일방적으로 대변하는 법으로 노동생활의 모든 조건에 대해 봉건적 규제를 강화한  노동입법의 시작이라고 할 수 있음

2. 케임브리지법(1388, The Statute of Cambridge)

- 임금을 고정화시키고, 임금상승을 야기시키는 노동력의 이동을 금지하는 것을 골자로 하는 법

- 이렇게 농업 노동 임금을 억제하기 위하여 시작된 빈민법은 16세기 들어 노동능력을 가졌으면서도 여기, 저기를 떠돌며 일자리를 찾아 헤매는 부랑인들을 규제하는데 중점적으로 사용되었음

- 이들은 지배층의 눈에는 거칠고 게으른 무리로 비쳤으므로 빈곤문제를 해결해주어야 하는 대상이 아니라 법과 질서를 지키도록 강제해야하는 사람들로 인식됨. 따라서 이들에 대한 튜더 왕조의 입법들은 억압적인 성격을 띄게 되었음

- 즉 부랑인들은 죄인 취급을 받았으며 이에 대한 처벌은 구금과 매질이었다. 그러나 경제적 곤궁으로 인하여 부랑인이 될 수밖에 없었던 이들을 억제와 노동의 강제 및 통제를 목적으로 한 억압적 구빈정책으로 막을 수는 없어서 새롭고 보다 건설적인 부랑인 억제정책을 강구하게 되었음

3.  걸인 ∙ 부랑인 처벌법(1531, The Act Concerning Punishment of Beggars and Vagabonds)

-  1531년 헨리8세가 치안판사와 시장 등 지방의 행정책임자들이 시여나 자선에 의지하여 생활하는 노인과 노동무능력자를 조사하여 등록한 다음 이들에게만 허가증을 발급하여 구걸을 허용한 법

- 노동능력이 있으면서도 나태한 걸인들, 즉 등록되지 않은 구걸자에게 태형의 처벌이 가해졌고, 만약 부랑자가 현재 거주하고 있는 곳이 그의 출신지가 아니면 이전에 3년 이상 거주했던 곳으로 강제추방하여 강제노동에 종사하게 함

- 더 이상 구걸 행각을 할 수 없는 노동능력을 상실한 빈민을 구제하기 위하여 교구(parish)에게 금전을 모금할 수 있는 권한, 즉 구빈세 징수권을 부여함. 이는 국가의 최소 공동체인 교구로 하여금 노동능력이 없는 빈민을 책임지도록 만들었음.

▸ 교구의 중요성: 영국민의 자연적 생활단위로서 교구안에서 태어나고 셰례받고 결혼하고 사망하고, 묻히는 등 고향으로 생각하였고, 도움이 필요한 때 원하면 도움을 받을 수 있는 곳도 교구였음. 따라서 부랑인에 대한 책임을 교구로 돌린 것은 현실적인 타당성이 반영된 것임

4. 건장한 부랑인 ∙ 걸인 처벌법(1536, The Act for Punishment of Sturdy Vagabonds and Beggars)

- 이 법은 기금과 물품은 자선이나 시여의 방법을 통해 조달하고, 이를 공적으로 처리하되 이를 어길시 벌금을 부과하며, 치안판사와 시장은 미성년 걸인(5세-13세)은 도제를 보내고 이를 거부할 때는 매질을 가하고, 부랑인이 두 번 잡히면 매질과 함께 귀를 자르고, 세 번 잡히면 사형에 처한다는 것을 골자로 함

5. 부랑인 처벌 및 빈민과 무능력자 구제법(1547, The Act for the Punishment of the Vagabonds and for the Relief of the Poor and the Impotent Persons)

- 헨리 8세의 사망이후, 의회가 부랑인을 처벌하기 위해 그들을 농노로 만드는 법.

- 가장 엄격한 규정을 도입하여 노동 능력이 있으면서도 3일 이상 계속 노동을 거부하면 노동자에게 적용할 노예제를 재도입한 것인데,  노동능력이 있는 자가 3일 이상 노동을 거부하면 가슴에 V자를 낙인하여 그를 2년간 노예로 삼을 수 있게 하였으며, 그가 다시 도망치면 이마에 S낙인을 찍어 평생 노예로 삼을 수 있도록 함

II.  엘리자베스 구빈법

1. 구빈법(1601, The Elizabeth Poor Law)

- 16세기에 들어 농민을 농촌에서 내몬 엔클로저 운동과 1594년-1597년의 계속된 흉작으로 부랑인의 수가 증가하였고, 신세계로부터 귀금속의 대량유입으로 인한 대규모의 인플레이션이 일어나 빈곤에 대한 가시적인 조치가 불가피하게 됨

▸ 엔클로저(enclosure) 운동: 15~16세기에 걸친 유럽 대륙의 양모산업의 발전에 따라 농사를 짓는 것보다 양을 키우는 것이 더 많은 이윤을 가져오게 되자, 경작지가 급속도로 목장으로 바뀌게 되었던 농업혁명. enclosure란 ‘둘러싸다’라는 뜻으로 많은 토지에 울타리를 세웠던 것에서 나온 명칭. 그 결과 일자리가 크게 부족하게 되었고, 땅을 잃고 부랑하는 많은 빈민이 출현하게 됨. (이전에는 농사를 짓는 것이므로 노동자들이 많이 필요하였으나 양모사업장의 경우 한 두 사람의 양치기만을 필요하므로)

- 이러한 사건들을 거치면서 정부당국이 실업의 원인이 부랑인의 게으름 때문만은 아니라는 사실을 알게 되었고, 따라서 빈민구제에서 일할 수 있는 자와 그렇지 못한 자, 진짜 실업자와 나태한 자를 구별해야 한다는 생각이 더욱 강화됨

- 일반적으로 엘리자베스 구빈법은 1601년의 구빈법을 의미하는 것이나 이는 갑작스럽게 생겨난 법이 아니라 엘리자베스 여왕 통치기에 마련된 일련의 구빈법들이 통합되고 체계화된 것이라고 볼 수 있음

◦ 1572년 구빈법: 구빈사업에 소요되는 예산을 구빈세를 통하여 충당하며, 구빈감독관을 임명함

◦ 1576년: 일할 능력이 있는 빈민에게 노동을 강제하는 조치와 빈민을 유협별로 분류하여 대처함

◦ 1598년: 친족의 부양의무를 규정함

◦ 1601년 부양의무를 조부모에까지 확대하면서 상기 법률들을 통합함

2. 구빈법의 특징

1) 분류화(classification)

- 엘리자베스 여왕은 부랑인 문제가 억압과 교구의 구빈만으로는 해결되지 않는다는 것을 인정하고 보다 합리적이 조치를 마련하였는데 이는 빈민을 근로가능빈민, 근로불능빈민, 요보호아동의 세 부류로 구분하고, 각각에 대한 처우를 달리 규정한 것

◦ 근로불능빈민(impotent poor)

- 노령자, 만성병자, 맹인, 정신병자와 같은 노동능력이 없는 근로불능빈민은 구빈원(almshouse) 또는 자선원에 수용토록 하여 주로 집단거주를 시킴

- 노동능력이 없는 빈민을 구호함에 있어서 구빈원에 수용치 않고 구호를 주는 것이 비용이 보다 적게 들 것이라고 판단되면, 구빈감독관이 그에게 원외구제(out-door relief, 즉 구빈원이나 작업장에 수용되지 않고 구제를 받는 거택구호)를 허용하도록 함.

- 즉 원내구제를 원칙으로 하고 원외구제를 일정조건하에서 허락한 것이다. 원외구제는 근로능력이 없는 빈민들이 사는 집에 음식과 의복 그리고 연료 등을 보내주는 현물(in-kind)구제였음

◦ 근로가능빈민(able-bodied poor)

- 노동능력이 있는 빈민은 교정원, 실제로는 작업장(workhouse)에 수용하여 강제노동을 시키도록 하였음

- 이들에게는 자선이 금지되었음

- 작업장(workhouse)에 수용되어 강제노동을 하기를 거부한 빈민은 교정원(house of correction)이나 감독에 보내어져 수감되고 형벌을 받도록 규정함

◦ 요보호아동(dependent children)

- 고아나 기아, 그리고 부모가 있어도 너무 가난하여 부양능력이 없는 부모의 자녀를 말하는데, 이들은 도제(apprentices)로 삼는다는 방침을 세움.

- 즉 고아나 빈곤으로 인하여 그 부모가 양육할 수 없는 8세 이상의 빈곤아동은 도제가 되어 24세까지 장인에게 봉사하며 성장하도록 함

- 해당교구에서 이들을 무료로 받아줄 시민이 있으면 그 시민에게 위탁한다는 것이 원칙이었음(오늘날 foster care(사회복지기관에서 애들을 잠시동안 부모와 분리해서 가정의 환경이 좋은 집에 위탁양육하는 것)의 원시적인 형태)

2) 친족부양책임원리(Family Responsibility) 확립

- 1597년의 법에서는 친족부양책임의 범위를 욕구가 있는 부모에게까지 규정하였는데, 1601년 법에서는 욕구가 있는 조부모에게까지 확대하여 조부모도 자녀의 부양에 대해 책임을 지도록 함

- 이 친족부양책임 또는 가족부양책임원리는 욕구가 있는 자에 대한 구호의 일차적 책임은 친족, 혹은 가족에 일차적으로 있고, 친족이나 가족이 그 빈민을 부양할 수 없을 경우에 한해서 국가가 그를 구호해 준다는 원칙.

- 즉 욕구가 있는 자는 그가 동원할 수 있는 모든 자원을 동원하여 자력구제하고, 그것이 안될 경우에만 정부가 개입한다는 것으로 이러한 원리는 현재 공적부조 원칙에 그대로 남아있음

3) 거주에 대한(residence or settlement)의 요건

- 이 법은 정부로부터 빈민구호를 받을 수 있는 자의 자격요건을 해당 교구에서 출생한 자와 해당 교구에서 3년 이상 거주한 자로 정함으로써 거주의 요건을 충족시키지 못한 자는 빈민구호의 혜택을 받을 수 없도록 함

4) 구빈의 책임을 교회가 아닌 정부 특히 지방정부에 둔 최초의 입법

- 구빈행정단위를 교구로 편성하여 빈민을 구제할 책임이 각 지방의 지역사회(local community, county, 오늘날의 군단위)에 있음을 명확히 함.

- 당시 각 교구에는 자체의 구빈제도와 시장이 임명한 구빈감독관(1572년 처음 등장)이 있었는데 이들로 하여금 구빈 업무와 지방세 징수 업무를 관장케 함

- 이들 구빈감독관은 지역지도자겸 무보수 왕립관료인 치안판사의 지시를 받게 하여 교구가 지방정부보다 아래에 있는 행정단위로 기능하게 함. 즉 정부의 최종단위는 교구의 구빈감독관임

5) 구빈감독관(overseers of the poor)의 임무를 명확히 함

- 구빈감독관은 치안판사가 임명하였으며 이들의 임무는 빈민들의 구제신청을 접수하고, 구제 신청한 빈민의 생활실태를 조사(자산조사)하여 빈민구제방법(구제받을 자격이 있는지 없는지? 작업장에 보내야하는지 혹은 구빈원에 보내져야 하는지, 혹은 위탁받도록 해야하는지 아니면 원외구제를 받을 수 있는지 등)을 결정함

- 구빈세(1572년)징수. 구빈세는 토지와 주택, 십일조에 근거하여 매겨졌고, 구빈행정의주요 재정원천으로 구빈세가 기능하였는데, 구빈세외에 각종 기부금이나, 벌과금 등도 구빈제정으로 활용됨

- 근로가능빈민들의 작업장 노동을 감독함

3. 구빈법의 사회복지 역사상의 의의

• 엘리자베스 구빈법은 이전의 구빈법들의 결정판이며, 1834년에 개정구빈법(혹은 신구빈법)이 제정될 때까지 영국의 구빈행정체계의 토대가 됨. 엘리자베스 구빈법의 기본적인 규정은 미국의 빈민관련 법률에도 많이 채용되었고, 그것의 중요한 요소가 오늘날까지도 공적부조의 개념과 사회입법에 대한 일반의 태도 등에 잔존하고 있음(친족부양의 원리, 거택보호와 자활보호자에 대한 차별적 처우 등)

• 이전의 종교적이고 자발적인 책임에서 정부의 의무적인 차원에서 구비의 정책이 전환되는 획기적인 계기가 되었음. 구빈은 억압과 처벌로는 근절할 수 없다는 것을 인정하게 되었고, 사적인 자원을 동원하여 구빈을 해결하는 데에는 한계가 있음을 명확히 하였고, 국가 즉 지방정부의 책임을 확실히 함. 이 법은 구빈을 조직화하고 구빈에 재정을 충당할 책임이 지방의 지역사회에 있다는 원리를 확립하였음.

• 일할 수 없는 사람과 아동에게는 생계를 위해 구제를 제공하고 일할 수 있는 빈민에게는 근로를 제공해야 한다는 원리를 확립함. 즉 노동과 구제를 결합하여 노동의 대가로 구제를 제공하기 때문에 노동의 상품화(commodification of labor)를 강제한 것이다. workfare의원리.

• 빈민구제에 대한 많은 개선이 이루어졌음에도 불구하고, 빈민구제의 실상은 ‘최소한의 구제’에 머물렀음. 이는 이들의 구제수준이 시장에서 거래되는 임금노동자의 임금수준보다 많으면 시장의 형성에 해를 끼칠 수 있다는 생각에서 노동할 수 있는 사람은 모두 시장으로 내몰아야 했음.

5 강: 구빈법의 시대 - 엘리자베스 구빈법 이후

I. 구빈제도의 억압적 성격의 강화

1. 정주법 (1662, The Settlement Act)

1) 정주법 입법의 배경

- 1349년의 노동자 조례로부터 1601년의 엘리자베스 구빈법에 이르기까지 대부분의 구빈행정과 관련한 입법들은 각 교구가 자체적으로 구빈을 책임지게 하는 것이어서, 거주지가 불분명한 빈민을 어떤 교구가 책임지는가 하는 문제가 가장 큰 고민거리였음

- 그리하여 대다수 입법들이 이들 부랑인들을 자신들의 교구로 돌려보내는 것을 원칙으로 하였으나, 그 판단이 애매한 경우가 많았으므로 엘리자베스 구빈법에서는 부랑인이 태어난 곳을 우선적으로, 그리고 그것이 불분명한 경우에는 1년간 거주한 곳 또는 거쳐온 마지막 교구로 정하였음.

- 그러나 주민들이 구빈세 증액을 원치 않기에 구빈감독관들은 가능한 한 자신들이 책임져야할 빈민들을 억제하려고 했고, 따라서 이런 소송에 든 비용이 구빈비용보다 많은 경우도 있었음.

- 부랑인의 증가는 구빈비용의 증가를 의미하므로 각 교구는 자연스럽게 다른 교구로부터 들어오는 빈민을 매우 지극히 싫어하여 부랑인들을 자신의 교구에 속한 토지에 묶어둘 필요가 있었고, 이것을 명확하게 할 필요가 교황, 귀족, 지주계급으로부터 요구되어 정주법이 나타나게 됨

2) 정주법의 주요 내용

- 정주의 원리: 모든 사람이 법적으로 일정한 교구에 소속되어져야 하고, 그 해당교구에서만 구제 받을 자격을 갖는 다는 것으로 영국에서는 전통적으로 일정한 교구에 소속하고 있는 사람은 여러 가지 의무를 지는 대신 재해를 당하고 빈곤해 졌을 때 교구로부터 구제를 기대할 수 있었음

- 빈민감독관은 해당교구에 새로운 자가 이주할 경우, 그를 이주 후 40일 동안 조사하여 그가 1년에 10파운드의 세를 낼 수 있거나 그만한 금액을 예탁할 수 있으면 그대로 두고 그렇지 못하면 치안판사에게 건의하여 치안판사는 그를 이전 거주지로 송환할 수 있게 함.

- 즉 새로운 주민을 이주 후 40일 이내에 교구위원이나 빈민감독관의 고소에 의해 치안판사가 직전의 적법한 교구로 보내는 것을 합법화한 것임

- 1772년까지 60여년 동안 6차례나 개정되면서 거주권 획득 조건에 다양한 수정이 가해짐

3) 정주법의 성격에 대한 평가

- 정주법은 노동의 자유로운 이동을 억제하는 법이었고, 이의 시행이 의미하는 것은, 여전히 봉건경제가 지배적인 형태로 잔존하고 있으며, 지주계급이 힘이 있다는 것을 의미함

- 즉 1349년 노동자 조례로부터 노동의 이동을 억제하려는 법이 가속화하였고, 1601년의 엘리자베스 구빈법의 규정들 중 거주에 관한 규정이 하나의 독립된 법으로 분리되어 강화된 것이 정주법인 것임

- 그러나 이렇게 노동력의 이동을 제한하는 법은 빈민의 기본권을 침해하는 것은 물론이고, 이후 산업사회에 커다란 걸림돌이 될 소지를 내포하고 있었음

2. 작업장(검사)법(1723, The Workhouse Test Act)

- 작업장은 1572년 엘리자베스 1세에 의한 법률에서 노동능력이 있는 빈민을 보내 강제로 노동을 시키기 곳으로, 노동능력이 없는 빈민들을 보내어 구제하는 시설인 구빈원과는 구분한 것으로 1601년 엘리자베스 구빈법 이후 이러한 구분이 법에 명시됨

- 1600년 후반 영국은 네덜란드와 무역전쟁을 벌였는데, 영국의 경제학자들은 네덜란드에서 구빈원의 수용자들이 수출을 위한 제조품을 생산하는 것을 보면서 영국에서도 빈민들을 활용하여 다양한 상품의 생산을 시도하고자 함

- 이러한 생각과 당시의 빈민관이 영향을 미쳐 일련의 작업장법이 마련됨(1600년대부터 작업장에 대한 법률이 입법되었음. 1723년에 작업장검사법 중심으로 다루고자 함)

1) 작업장법의 내용

- 작업장 검사(workhouse test)란 작업장에 입소하는 것을 거부하는 빈민에게는 구호를 주지 않는 것을 말하는 것으로, 이는 작업장의 근로조건을 열악하게 하여 놓고 구호를 받으려는 사람만 입소하게끔 함으로써 열악한 조건이라도 참고 입소하면 그 사람은 전정한 근로욕구를 갖고 있다는 것이 증명된 것으로 간주한다는 의미

- 빈민감독관에게 작업장에 입소를 거부하는 빈민에게는 구호를 중단할 수 있도록 하는 권한을 부여함

- 이 법은 엘리자베스 구빈법에 규정된 근로가능한 빈민에게 일을 시킨다는 원리와 원내구제의 원리를 더욱 강화한 것임

- 작업장의 작업조건이 매우 열악했으므로 이를 기피하는 빈민들이 많을 것이므로 자연스럽게 구제대상자 수를 줄이고자 하는 의도도 담겨있었음

2) 작업장법에 대한 평가

- 작업장에 입소한 빈민들은 가족과 헤어져 살아야 했으며, 기타 근로조건도 대단히 열악하여 지옥으로 비유됨

- 지나치게 열악한 근로조건으로 인해 제대로 된 상품이 생산되지 않아서, 작업장에서 실질적인 이윤이 나지 않았고, 결과적으로는 시설구호로 인한 비용의 증가를 가져왔으므로 실패한 제도로 평가됨

II. 구빈제도의 인도주의화

1. 길버트법 (1782, Thomas Gilbert Act); 개정구빈법, 신구빈법이라고도 불림

1) 작업장의 개혁

- 작업장의 열악한 조건에 대한 사회적 비판과 원내구제의 비용증가로 구빈행정은 작업장에 대한 개혁과 원외구제의 필요성이 대두 → 특히 성직자나 사회개혁가들의 비판의 목소리가 높음

- 최초의 선구자, 한웨이(Jonas Hanway)는 작업장에서 유아사망률이 1세미만의 경우 82%에 달한다는 충격적인 사실을 보고하고, 작업장 개혁의 첫 시도로 1761년법에서 작업장의 모든 유아를 등록토록 하였으며, 1767년 법에서는 6세 미만의 아동은 모두 작업장에서 나와 위탁가정에 맡기도록 함.  이로써 원내구제의 원리가 무너지기 시작함.

- 토마스 길버트(Thomas Gilbert, 당시 하원의원)가 작업장 개혁을 주장하여 그의 이름을 따서 길버트법이라고 부름

2) 길법트법의 주요 내용

- 여러 교구들을 합친 행정단위로 주(county)를 만들고 이 단위로 구빈을 조직화하여 구빈행정을 합리화하고자 함

- 작업장의 계약제도를 페지하고 청부제도를 실시함. 빈민들 거주지역 인근의 지주, 농업경영자, 기타 고용주들에게 임금보조 수당을 지원하고 이들 빈민들을 고용하도록 하여 최저생계비 수준의 급료를 지불하도록 함

- 그러나 이러한 연합체는 총 100개도 설립되지 못하였고, 운영도 의도한대로 제대로 이루어지지 않아 고용주들이 이윤을 내기 위하여 그들이 보호하고 있는 빈민들을 노예처럼 부리고, 식비를 줄이기 위해 형편없는 음식을 제공하는 등 문제점이 발생함

3) 길버트법의 의의

- 이 법에서는 일할 의사가 있는 빈민은 그들에게 일자리가 주어질 때까지 각자의 집에서 구호를 받을 수 있도록 규정하였으므로 1601년 엘리자베스 구빈법에서 확립된 원내구제의 원리가 무너짐

- 구빈행정과 관련해서는 그 때까지 명예직이었던 구빈감독관제를 폐지하고, 대신 유급의 구빈지도관(guardians of the poor)제를 도입함. 이는 명예직이었던 구빈감독관의 업무태만과 부패를 개혁하기 위한 것임

▸ 정주법으로부터 길버트법에까지의 변화 추이

- 노동력을 토지에 묶어 두기 위한 목적, 빈민의 이동으로 인한 구빈비용 부담의 증가를 억제하려는 목적, 값싼 노동력을 공급 받으려는 목적, 원외구제로 인한 구빈비용부담의 증가를 억제하려는 목적 등이 혼합되어 봉건제에 기초를 둔 1601년의 엘리자베스 구빈법을 약간씩 변형시켜 왔다고 볼 수 있음

- 노동력의 이동을 근본적으로 억제하는 조직들이 강화된 것인데 이는 지주계급의 이익에 부합되는 조치 혹은 노동을 부의 원천으로 간주하는 중상주의적 사고방식과 값싼 노동력을 공급받으려는 자본가 계급의 이해(특히 작업장법의 경우)에 부합되는 것이었음.

- 이 기간의 추이는 봉건제로부터 자본제로의 이행이 한창 이루어지고 있던 시기로써 봉건제와 자본제의 속성이 팽팽하게 뒤섞여 있었다고 할 수 있음

- 봉건제와 자본제의 속성이 기묘하게 결합된 이 시기에 봉건지주계급의 이해에 부합되는 또 하나의 예가 스핀햄랜드 제도임.

2. 스핀햄랜드 제도(1795, Speenhamland System)

1) 당시의 사회, 경제적 배경

- 14세기부터 시작된 엔클로저 운동은 지주귀족들의 토지에 대한 지배는 확장시켰지만, 농민들로부터 그들 가족의 생계를 유지시키는 수단이었던 가축과 농산물을 빼앗아 가버리고, 농민들을 살고 있던 곳으로부터 쫓아내버려 일자리가 없는 유휴노동력을 증가시킴

- 바람이나 물을 이용한 동력기계가 발명됨으로써 생산이 농촌과 작은 도시로부터 수력의 이송이 가능한 대도시로 옮겨가게 됨. 원래 농촌에서 가내수공업은 농업과 더불어 농민들에게 주요한 생계수단이 되었는데, 새로운 기계가 도입되면서 많은 수직공들의 일자리를 빼앗았고, 극빈자들과 부랑자들을 증가시켰음.

- 프랑스 혁명에 이어 1793년에서 1815년까지 지속된 프랑스와의 전쟁으로 영국에서 생활비가 크게 상승하게 됨. 상대적으로 농업노동자들의 실질임금은 크게 하락함. 특히 전쟁에서 돌아온 장애를 입은 군인들은 빈민원에 입소하기를 거부하고 집에서 구빈을 받기를 주장하였는데, 이러한 상황에서 치안판사들과 빈민지도관들은 빈민들의 고통에 더욱 관심을 가지게 되었고 임금을 상승시키거나 또는 최저임금을 보장하는 수단을 강구하게 되었음

2) 스핀햄랜드 제도의 성립 및 내용

- 1795년 3월에 버크셔 county의 스핀햄랜드라는 지역의 구빈행정담당 관리들이 모임을 갖고, 가족의 생계를 유지하는데 필요한 기본적인 식비를 각 지방별로 계산한 주식비척도(bread scale)를 만들고, 이에 기초하여 구제수준을 결정한 일반관행표(table of universal practice)를 작성하고, 근로수입이 주식비 척도에 의한 최저수준에 미달하는 사람들에 대하여 임금을 보조하기로 함

- 이 제도가 다른 지방으로 확산되면서 1795년에 스핀햄랜드법(the Speenhamland Act)이라는 이름으로 의회에서 승인을 받음

3) 스핀햄랜드 제도의 성격

- 구빈세 제정을 활용하여 저임금을 보충해주고자 했던 일종의 임금보조제도

- 근로를 통해 버는 임금을 보조하는 제도이므로 부분구제(partial relief)라고 불림.

- 이 제도에서는 가족의 부양을 위해서 또는 부족한 임금의 보충을 위해서 가족수에 따라 빈민들에게 주어지는 구제수당을 각자의 집에서 받을 수 있도록 함. 즉 원외구제방법을 사용한 것임. 이와 함께 노인, 병약자, 장애인들에게도 원외구제를 점차 많이 적용하게 되었음.

- 스핀햄랜드 제도는 원래 최저 임금 수준을 결정하여 그 이하로는 임금을 내려가지 않도록 하자는 안과 위와 같이 생계비를 정하여 생계비와 임금과의 차액을 보조하자는 안의 두가지 안이 있었는데, 실제로 법에서 채택된 것은 두 번째 안이었음. 따라서 일종의 최저임금제이긴 하지만 엄밀한 의미에서는 최저임금제도가 아니라 임금보조제라고 볼 수 있음

- 이전의 억압적인 법과는 다른 이러한 제도가 입법화 될 수 있었던 것은 이 제도가 입법화되기 이전에 농민들과 부랑자들에 의한 폭동과 소요사태가 끊이지 않았었기 때문. 따라서 극한의 상황에 몰린 지배계급, 특히 지주계급의 대응에 불과하다고도 평가할 수 있음

4) 스핀햄랜드 제도의 부정적 결과

- 이 법에 의하여 임금과 전반적인 생계수준이 저하됨.

- 점차 많은 사람들이 완전구제 또는 부분구제를 받게 되면서, 이는 빈민세율을 증가시키게 됨(부분구제는 스피햄랜드법에 의한 임금구조를, 그리고 완전구제는 생계를 전적으로 빈민법에 의한 구제에 의존하는 것을 말함)

- 고용주가 생계비에 미달하도록 임금을 지급하면서 노동자들을 빈민지도관에게 위임하게 된 것임. 즉 고용주가 임금을 적게 주어도 빈민이 빈민감독관에게 그 차액만큼 보조를 받으므로 고용주는 임금수준을 주식비수준으로 고정하여 낮게 책정하는 경향이 있었음

- 노동자들 역시 스핀햄랜드 제도에 의해 임금이 보조되므로 임금이 좋은 직종에서 일하기를 피하게 됨. 근로동기가 저하되는 현상이 나타남.

5) 스핀햄랜드 제도에 대한 비판

- 스핀햄랜드 제도에 대한 비판은 주로 구제를 집에서 받도록 허락한 것, 즉 원외구제를 허락한 것에 집중됨

- 이 제도가 경제적인 면과 윤리적인 면에서 실패한 것은 바로 이 제도가 원외구제를 허용한 때문인 것으로 간주됨

- 빈민이 증가함에 따라 빈민세를 납부해야 하는 주민들 사이에 불만이 증가하기 시작하였고, 구호를 받은 빈민의 숫자가 많은 지역은 대체로 잘사는 사람의 수도 적은 지역이었는데, 이들 지역에서의 빈민세 부담의 증가는 소득 수준이 그리 높지 않은 주민들로부터 보다 많은 세금을 거두어야 함을 의미함. 이들 사이에 빈민세 납부가 불공정하다는 불만이 팽배해짐.

▸ 즉 이 제도에 대한 비판의 핵심은 고용주들이 이 법에 의한 임금보조제도가 있으므로, 그리고 고용주들도 어차피 구빈세를 납부하고 있었으므로 굳이 노동자들에게 임금을 많이 줄 필요가 없게 되었고, 노동자들도 어차피 임금이 적으면 이 법에 의해 구호를 받는 것이므로, 열심히 일할 필요가 없어지게 되었던 것임. 따라서 임금은 전반적으로 하락하여 최저생계비 수준으로 고정화되는 경향을 띄게 되었고, 구빈비용은 증가하는 경향을 띄게 됨.

6 강: 개정 구빈법

I. 자유주의 사상의 대두

1. 배경

1) 산업혁명

- 1769년 제임스 와트의 증기기관의 등장을 시작으로 하여, 1830년경까지를 1차 산업혁명시기로 봄.

- 이 시기를 통하여 기존의 가내공업이 공장제 공업으로 대체됨

- 산업혁명과 더불어 새로운 영농기술을 도입한 농업혁명도 일어나서 농작기술이 급속도로 발달함

- 이로써 부의 생산과 축적이 사회적 출세의 기준이 되었고, 소득의 증대는 신분상승의 기회를 제공함

2) 프랑스와의 전쟁

- 산업혁명으로 인한 막강한 경제력을 바탕으로 프랑스와의 전쟁(1789-1815년)에서 나폴레옹을 이기고 승리함

- 이 전쟁은 실제로 대륙에서의 경제권을 누가 독점하느냐에 관한 것이었으므로 전쟁에서 승리한 후 영국은 서구에서 경제적, 정치적으로 독보적인 존재가 됨

- 그러나 영국은 이 전쟁 이후에 심각한 노동문제에 직면하게 됨

- 즉 전쟁으로 더욱 빠르게 진행된 산업혁명으로 인하여 실질임금이 유래 없이 급속하게 하락하였고, 따라서 실업의 규모가 엄청나게 커짐

- 그 결과로 기계파괴운동, 농민 폭동, 노동자 폭동이 빈발함

2. 자유주의

- 산업혁명에 의하여 산업자본주의가 발달하면서 이들을 사상적으로 뒷받침하는 자유주의 사상이 나타남

- 자유주의는 18세기 말부터 본격화된 자본주의와 함께 출현한 사상으로, 모든 사람에게 사유재산권을 소유할 권리를 부여하고, 성공과 실패에 대한 책임을 전적으로 개인이 져야 한다는 생각을 불어넣음

- 이는 기존 체제 사회질서에서의 전통적인 보호주의를 거부하는 사상임

- 초기 자유주의는 사회권의 형성에 많은 기여를 함

1) 자유주의 사상의 정치적 이념: 존 로크(John Locke)의 사회계약론

- 자연법을 주장하였는데, 자연법이란, 자연 상태의 인간은 본질적으로 이성적이고, 사회의 자연법칙을 존중하며, 생명, 자유, 재산을 침해해서는 안된다는 규칙

- 그러나 모든 사람이 자연법을 추종하는 것은 아니므로 사회계약이 필요하며, 이 계약에 의해 국민은 지도자를 선택하고 정부를 구성함

- 정부는 국민의 동의에 의해서만 통치할 수 있으며, 계약에 의해 국민의 생명, 자유, 재산을 유지하도록 위임받음

- 국민은 정부가 그렇게 하는데 필요한 만큼만 자신에게 내재한 자유를 양도함

- 통치자가 국민의 자유권을 침해하면 그것은 계약의 위반이고, 국민은 새 통치자를 지명할 자유가 있다고 봄

- 로크의 이론은 시민사회는 그것을 구성하는 개인들의 편의를 위해서 존재한다는 원칙을 정립하였음

- 그러나 사회의 주요 구성원을 재산 소유층으로 제한함으로서 현대 민주주의 이론의 기초가 아닌 자유주의 이론의 기초가 됨

- 이후 이러한 사상은 영국 의회의 진보정당이었던 휘그당의 사상적 배경이 됨

2) 자유주의 사상의 경제적 이념: 아담 스미스(Adam Smith)의 국부론

- 아담 스미스는 노동이야말로 부의 원천이라는 노동가치설을 주장함

- 인간은 자신의 이익에 대해서 스스로가 가장 잘 알고 있으므로 이에 간섭하는 것은 사회전체의 복지를 증진시키는데 도움이 되지 않음

- 따라서 개인주의에 입각한 자유경쟁의 원리에 따라 시장은 보이지 않는 손에 의해 운영되어야 한다고 봄

- 즉 국가는 자본가들이 생산으로부터 이윤을 획득할 수 있도록 사적 경제에 개입해서는 안 된다고 주장한 것으로 자본주의 발달을 옹호하고 자본가 계층의 권리를 옹호하는 사상

II. 개정 구빈법 (1834, The Poor Law Amendment Act)

1. 개정 구빈법의 성립배경

- 산업혁명 이후 자본주의 체제의 진행과정에서 빈곤이 대량 발생하게 되었고, 따라서 더 이상은 중세적, 봉건적 성격의 구빈제도로는 해결이 불가능하게 되어 산업사회에 부응하는 새로운 구빈법이 채택됨

1) 산업혁명과 구빈법의 파탄

- 산업혁명은 생산력의 비약적 발전을 가져왔으며, 이는 이전의 사회질서를 파괴하고 모든 사람을 자본가와 노동자로 나누는 계급적 구조를 사회전반의 특성으로 파생시킴

- 특히 자본주의 발전은 노동자의 복지와 결부되기보다는 정반대로 작용하였는데, 즉 기계발명으로 인하여 오랜 숙련노동이 무력화되고, 이들을 실업자로 몰락시키고 대신 부녀자나 아동 등 비숙련노동자의 노동이 크게 보급됨

- 더우기 1825년의 이후부터 자본주의 확립을 상징하는 순환성 과잉생산 공황이 실업을 주기적으로 격화시키기 시작하여 노동자들의 생활이 더욱 비참해짐.

- 자본의 축적과 산업예비군의 증대, 임금 하락 심화, 실업자 증대 심화, 피구제빈민의 증대, 구빈세 증가요구 급증, 실질적 구빈세의 증가 등

2) 새로운 구빈사상의 등장: 1834년 개혁의 근원이 되었던 새로운 사상과 이론

• 개인주의적 빈곤죄악관의 발생

- 세금을 재원으로 하는 한 가난한 사람에 대한 공공구제는 수혜자의 의지를 약화시키고 또 타락시키는 악덕을 초래한다는 생각

- 예를 들면 Alcock는 구빈법이 그것을 구제하려고 하는 빈곤의 원인이 되고 있으며, 빈민은 구제를 일종의 권리로 요구할 뿐만 아니라 감사하는 마음을 잃어버렸다고 주장함

- Townsend 역시 빈민의 존재는 일종의 자연법칙이라는 입장을 취하면서, 빈곤은 개인의 준비성이 부족한 결과이므로 결국 빈곤은 개인의 도덕적 결함 때문에 발생하는 것이라고 주장함

• 인구론

- 맬더스(Thomas Malthus)로 대표되는 인구론에 의하면 낭비하는 자에 대한 지원은 단지 그의 출산 능력을 조장시켜 줄 뿐이며, 그 결과 인구와 자원 사이의 미묘한 균형이 파괴된다고 봄

- 인구증가율이 식량의 증가율보다 높다고 단정하면서 절대적 과잉인구로 인해 인류의 행복과 진보가 방해 받을 뿐 아니라 그 결과 죄악, 비참, 불평등이 야기될 수밖에 없다고 주장함

- 아동수당제도는 대규모 가정에 대해 특별수당을 지급하는 것과 같아서 인구의 증가를 가져오므로 바람직하지 않다고 봄

- 정주법을 폐지하고, 긴급적 구제시설로서 작업장을 국세로 운영하여 노동의 장으로 활용하며, 생산물을 시장가격으로 유통시킬 것을 제안함

- 그러나 노동이 불가능한 사람의 처우에 대해서는 언급을 하지 않았으며, 민간자선은 시혜를 주는 측의 주관적 판단에 의해 구제할 만한 가치가 있는 대상을 선정하고 자선의 내용도 선정할 것을 주장함

• 임금기금설(wage-fund theory)

- 임금기금설은 특정한 시점에 분배가 가능한 임금은 한정되어 있기 때문에 빈민에 대한 구제는 일반 노동자의 임금을 직접적으로 감소시키는 결과를 가져온다는 이론

- 리카도(David Ricardo)는 빈민구제에 보다 많은 비용을 투입하면 할수록 임금으로 지급될 수 있는 양은 적어지며, 그것은 더욱 많은 사람들을 일시에 궁핍화시키고 그들의 임금을 강제로 인하시키는 악순환을 초래한다고 주장함

• 벤담(Jeremy Bentham)의 공리주의(Utilitarianism)

- ‘최대다수의 최대행복’

- 이 원칙이 사회의 가장 우선적 원칙이라는 주장으로, 즉 최대다수의 행복을 위하여 국가의 개입이 허용되어야 하며, 최대다수의 최대행복을 의도하는 한 중앙정부는 지방정부를 지시하고 통제하여야 한다고 봄

- 특히 벤담은 행정개혁에 주력하여, 1830년 초에 들어 구빈법 파탄 뿐 아니라 공장노동자들에 대한 구제, 교육 및 공중위생 등과 같은 다양한 사회문제가 발생하자 이에 대하여 공리주의적 입장에서 구빈법과 행정기구를 개혁할 것을 제시함

- 빈곤을 빈곤(poverty)과 궁핍(indigence)으로 구분하여 구제는 궁핍에 국한해야 하며, 구제의 수준은 자립하고 있는 노동자보다 나아서는 안됨. 모든 구제는 시민생활로부터 격리된 국가적 규모의 수용시설에서 시행되어야 하며, 이 시설을 통제하기 위한 기구로서 국립자선회사를 설립하고, 통계조사를 실시하여 피구제빈민의 분류와 처우를 결정해야한다고 주장함

3) 구빈법 위원회의 결성

- 구빈제도에 대한 반대와 구빈신청의 끊임없는 증가, 구빈세 부담의 증가 등으로 인하여 1832년에 “구빈법의 행정과 실제운영에 대한 왕립조사위원회(Royal Commission for Inquiring into the Administration and Practical Operation of the Poor Laws)"가 구성되었음

- 의장은 당시의 유명한 경제학자였던 시니어(Nassau Senior), 간사에는 벤담에게서 수학한 젊은 변호사 채드윅이 임명되었음

- 이 위원회가 영국의 모든 county에 대한 구빈법의 행정을 2년에 걸쳐 광범위하게 조사한 후 1834년에 보고서를 제출하였으며, 이 보고서를 바탕으로 개정구빈법이 입법됨

• 조사활동 내용

- 26명의 보조위원들을 전국 각 지역에 파견하였으나 실제 조사대상지역은 전 교구의 1/5에 불과하였음

- 이들은 노동능력이 있는 빈민에 대한 시설외 구제가 영국을 파멸로 몰아가고 있다고 확신하고 그 증거를 수집하도록 지시받음

- 즉 위원들의 선입견이 작용

• 보고서의 내용

- 당대의 구빈제도는 아동과 근로가능빈민을 일하지 못하도록 하고, 이들이 자립하도록 하기는 커녕 스핀햄랜드 제도의 부분구제의 도입으로 이들을 “영구적인 구호대상자”로 만들고 있다고 강조함

- 또한 구빈세가 농민과 지주, 자본소유자, 기업가들에게 보조금으로 기능하게 된 셈이라고 평가함

- 이러한 문제는 노동 능력이 있는 자와 그 가족에 대한 모든 구제를 제한함으로써 근절될 수 있다고 봄

- 이러한 평가에 기초하여 다음의 6가지를 제한하였는데, 이를 1834년부터 시행된 개정 구빈법이라고 함

2. 개정 구빈법의 내용

① 스핀햄랜드 제도 하에서 제공되던 부분구제(임금구제)를 폐지한다.

② 구제를 신청한 모든 근로가능한 빈민들을 작업장에 입소시킨다.

(스핀햄랜드 제도에 의해 폐지되었던 원내구제 원리로 다시 복귀. 수용대상자를 노인, 허약자, 아동, 노동능력있는 부녀자, 노동능력있는 성인남자로 분류하여 별개의 건물에 수용)

③ 원외구제는 병자, 노인, 폐질자(the invalid), 어린 자녀가 있는 과부에게만 허용한다.

④ 몇 개의 교구를 하나로 묶어서 “구빈 연합구(poor law union)를 편성하여 구제행정을 조정한다.

⑤ 구제 수혜자의 조건을 최저임금 근로자의 조건보다 좋지 않도록 한다. 열등처우의 원칙 (Principle of Less Eligibility), 즉 피구제빈민의 상태는 독립하고 있는 최하층의 노동자보다 실질적으로 또 명백하게 더 나아서는 안된다는 원칙이 확립되었다.

⑥ 국왕에 의해 임명된 중앙통제위원회를 둔다.

⇒ 문제점: 노동능력 있는 피구제빈민에 대한 규제에 집중하여 실제 빈곤 구제의 고유 대상인 아동, 노인, 장애인 및 병자 등 노동능력이 없는 피구제빈민에 대한 구빈계획은 별로 없음

3. 개정 구빈법에 대한 평가

1) 긍정적 측면

- 경제적 관점에서 볼 때, 1834년의 빈민법 개혁은 성공한 것이라고 볼 수 있음. 구빈비용이 시행 후 3년간 1/3이상 감소하였음.

- 이는 현금급여를 현물급여로 변경하였기 때문에 경비가 크게 절약되었고, 거택보호가 폐지된 결과 노동자들이 독립된 직업을 가지려고 노력하였기 때문임

2) 부정적 면

- 원래는 작업장의 폐해를 개혁하고 적절한 관리를 하고자 수용대상자를 분류하여 별도로 수용한다는 원칙이었으나, 별개의 건물을 짓지 않고 모든 범주의 빈민을 동일한 건물에 수용하여 형벌적인 규율 강제. 빈곤 자체를 처벌하기위한 종합작업장으로 전락함

7 강: 비스마르크 사회입법 및 영국의 국민보험법

◆ 근대적 사회보장제도 출현의 배경

- 18세기 산업혁명과 함께 새롭게 전개된 현실사회는 물질적인 부의 증대에도 불구하고 여러 가지 사회문제를 초래함

- 즉 산업화는 자산이 없는 노동자를 대량 배출하였고 이들 중 다수가 빈곤하였는데, 특히 이들의 빈곤은 과거 농업사회의 빈곤과는 다른 새로운 성격의 빈곤이었음

- 중세의 지주들은 농업노동자들과 고용주와 고용인의 관계로서 노동 하나만을 중심으로 하는 관계가 아닌 광범위한 관계를 가지고 노동자의 생활전반을 보호해야 하는 책임을 가지고 있었음

- 그러나 산업사회에서는 자본가와 노동자의 관계는 단순히 노동과 임금을 교환하는 관계로 자본가는 노동자에게 임금을 지불하는 것 이외에는 아무런 책임을 갖지 않게 되었음

- 자본가는 노동자의 노동시간, 임금수준, 해고 등을 단독적으로 결정할 수 있었으며, 노동자의 경제적 사정이나 부양가족의 수 등 개인적 문제는 전혀 고려되지 않았음

- 더불어 임금이 낮을수록 근로동기가 높은 노동자를 창출한다는 신념이 사회 전반에 팽배하였음

- 생산을 늘리기 위해서 노동시간이 최대한 연장되어 노동자들이 과중한 노동에 시달렸음에도 불구하고 낮은 임금수준으로 노동자 가족은 생계비가 부족하여 여자와 아이들마저 일터로 나가게 됨

▸ 이러한 새로운 빈곤문제를 해결하고 경제적 불평등을 시정하기 위하여 다양한 움직임이 일어났는데, 그 중 가장 핵심적인 것, 특히 이후 가장 큰 영향력을 미친 것은 사회주의 사상임

I. 비스마르크 사회입법

1. 비스마르크 사회입법의 배경

- 독일은 근대적 사회보장의 이념을 최초로 태동시킨 국가임

- 독일에서 산업화가 본격화된 것은 영국보다 훨씬 늦은 1840년대 이후의 일임

- 그러나 독일은 1871년에 통일을 이루면서 19세기 말에는 선두적 산업국가의 하나로 급부상하게 됨

- 이러한 과정에서 지나치게 급성장한 자유주의 부르조아지는 상대적으로 힘이 약했고 대신 가부장적 사회질서를 강조하는 보수주의자들과 자본주의를 배격하는 사회주의자들이 힘을 합하여 개인에 대한 사회적 보호에 대한 관념이 일찍부터 자리를 잡게 되었음

- 이와 같이 혼란스러운 사회 상황에서 세력을 잡은 것이 정부 관료들이었는데, 특히 이 중 핵심인 비스마르크는 사회통합의 필요성을 절감하고 이른바 ‘채찍과 당근’ 정책을 활용하게 됨

- 즉 채찍은 사회주의자들에 대한 직접적인 탄압정책인 ‘사회주의자진압법’이었고, 당근은 노동자 계급을 국가로 통합시키기 위한 양보책인 사회보험이었음

2. 비스마르크 사회입법의 내용

1) 산재보험

- 비스마르크가 가장 관심을 가진 것이 산재보험이었음

- 산재보험의 집행기관으로 제국보험공단을 설립함

- 본 제도의 초안에서 제기된 산재보험의 특징은, 강제보험, 제국보험공단의 중앙집중식 통제, 사회보험회사의 배제, 국가 보조금의 지급 등이었음

- 특히 국가보조금의 중요성이 강조되었는데, 이는 산업재해의 보상 책임을 자본가가 아닌 국가가 직접 지면 노동자들이 국가에 쉽게 통합될 수 있다고 보았기 때문임

- 또한 비스마르크는 노동자들이 보험조직의 일정한 관리 권한을 공유하길 원해서 노동자들이 직접 참여하는 조합주의적 조직을(corporative organization) 만들고자 하였음

- 산재보험의 초안내용은(1881년),

◦ 연소득 750 마르크 미만의 노동자: 보험료 면제

◦ 연소득 750-1,500마르크인 노동자: 노동자가 보험료의 1/3을 부담, 나머지 국가부담

◦ 연소득 1,500마르크 이상의노동자: 노동자가 보험료의 1/2을 부담, 나머지 국가부담

- 그러나 각 층에서 이상과 같은 초안에 대해 강렬한 반대가 일어남

◦ 노동계 좌파 지도자: 산재보험이 노동운동의 자유를 막는다고 비난함

◦ 사회주의자: 산재보험이 노동자들을 국가복지의 노예로 만든다고 비난함

◦ 보수적이 자유주의자: 산재보험이 국가의 권력강화와 관료화를 초래할 것이고, 국가보조가 노동자의 부담을 줄이는 대신 자본가의 부담을 늘리는 것이라고 반대함

- 결국 이 법안은 부르조아지들이 장악한 의회를 통과하는 데 실패하여 중앙집중적 통제와 국가보조를 포기한 후 1884년에 제국의회를 통과하게 됨

- 1884년에 통과된 산재보험은

◦ 노동자들을 완전히 배제하고 자본가들이 산재보험조직을 장악하도록 고안됨

◦ 자본가들이 제국보험공단의 운영비를 제외한 모든 비용을 부담하도록 하여서 자본가가 산재보험에 대한 통제권을 가지도록 함

2) 의료보험

- 산재보험보다 늦게 입안되었으나 1883년에 의회를 먼저 통과하여 최초의 사회보험이 됨

- 의료보험은 산재보험에 비해 노동자와 국가와의 연대를 크게 강화하지 않기 때문에 의회가 쉽게 인정했기 때문임

- 의료보험의 내용

◦ 의료보험조합(sickness fund)의 구성: 길드, 공장, 기업 및 상호부조 조직들을 중심으로 직장질병금고, 소매업자를 중심으로 한 자영업자들을 위한 지역질병금고, 여기에 가입할 수 없는 사람들을 위한 교구금고로 구성됨

◦ 보험료는 일반적으로 노동자가 2/3부담, 고용주가 1/3을 부담함

◦ 모든 금고는 해당 조합원들의 대표자들이 통제하도록 하였는데 고용주와 노동자의 부담 비율만큼 대표를 두게 하였으며, 교구금고는 지역에서 선출된 대표가 관리함

3) 연금(노령연금)

- 장기보험으로서 산재보험 다음으로 비스마르크가 관심을 두었음

- 비스마르크는 연금을 노동자들을 국가에 충성하게 하는 수단의 하나로 봄

- 1889년 노령폐질보험이 제국의회를 통과하게 됨

◦ 국가가 직접 보조하여 제국 재무성이 50마르크의 정액기초연금을 지급함

◦ 연금의 관리운영은 노동자와 고용주가 파견하는 동수의 인원으로 구성된 위원회가 통제함

3. 비스마르크 사회입법의 특징 및 의의

- 권위주의 국가에서 핵심 관료에 의해 이루어진 위로부터의 혁명이라는 정치적 보험의 성격이 강함 ▶ 권위주의적 개혁

- 사회민주주의의 무력화, 생산의 안정화, 경제적 효율성의 증대 등 다양한 목적을 가짐

- 최초의 사회보험으로서, 여러 위험에 노출된 채 불안하고 힘겹게 살아가는 노동자들의 삶을 강제보험의 틀을 통하여 집합적으로 보호할 수 있는 기틀을 마련한 것에서 그 의의를 찾을 수 있음

II. 영국의 국민보험법

1. 영국의 사회보장 개념이 독일보다 늦게 발달하게 된 배경

- 영국은 독일보다 산업화와 도시화가 훨씬 빠르게 진행되었음에도 불구하고, 근대적 사회보장 이념의 태동이 늦었음

- 그 이유는 자유방임에 대한 신념이 오랫동안 흔들리지 않았고, 특히 벤담으로 대표되는 공리주의가 영국의 사상계를 지배하고 있었기 때문임

- 영국에서 개인주의와 자유주의를 기본정신으로 하는 자본주의는 공리주의에 의하여 자기선택의 원리로 발전되었음

- 공리주의에서는 공동체의 이익이란 개인적 이익의 단순한 총계가 되기 때문에 이 양자 사이에 아무런 갈등도 있을 수 없으며, 따라서 이에 대한 국가의 개입은 일체 불필요하다고 간주함

- 이외에도 당시 부르조아지 계급의 사회철학은 근면, 자조, 절제가 시민이 갖추어야 할 가장 주요한 덕목이라 여기면서, 빈곤을 가난한 사람의 도덕적 문제라고 보았으므로 국가가 법으로 개입하여 해결할 일이 아니라 자선단체가 자발적으로 행하는 것이 적절하다고 봄

- 영국의 노동세력은 독일에서만큼 위협적이지 않았음

2. 영국의 사회보장 개념 형성과정

- 1870년대 이래 20여년 이상 유럽에 지속된 경제 불황은 자유방임적인 낙관주의에 큰 제동을 걸었음

- 특히 산업화 성숙기의 불황은 수요와 공급에 있어서 공급 부족의 문제가 아니라 유효수요 부족의 문제임이 홉슨(Hobson)을 비롯한 경제학자들에 의해서 밝혀졌고, 따라서 불황을 해결하기 위해서는 분배상의 모순을 시정해야 한다는 주장이 대두됨

- 또한 러시킨(Ruskin), 토인비(Toynbee)등의 학자들에 의해서 국가의 적극적인 역할수행이 개인의 자유에 대한 위협이 아니라 오히려 이를 신장하는 수단이 된다는 주장이 나타남- 이 가운데 급속한 산업화와 도시화로 인한 사회문제가 더욱 심화되어가고 자유방임에 대한 비판이 더욱 고조되어갔음

- 각종 사회조사를 통하여 새로운 빈곤에 대한 참상이 소개되었고 빈곤의 원인이 결코 태만에 있는 것이 아니라 사회구조적 현상임이 밝혀지기 시작하였음

- 이러한 사회적 상황 하에서 보다 직접적인 원인이 된 것은 20세기 초기 영국이 경제 불황으로 대량실업의 위기에 직면하게 되었기 때문임

- 많은 실업자를 개정 구빈법에서 정한 것처럼 모두 작업장에 입소시키거나 적절한 구호를제공할 수 없었음

1) 구빈법 왕립위원회(1905)

- 1905년에 당시 구빈법에 의한 열등처우 및 실업자들의 구제책 등에 관한 실태파악을 위해 해밀톤(George Hamilton)을 위원장으로 하는 구빈법 왕립위원회가 구성되어 3년 동안 조사를 실시함

- 그러나 이 위원회는 개정 구빈법의 문제점을 개선하는 방안에 있어서 국가책임의 근본적 범위에 현격한 차이를 보이면서 양분되어 다수파와 소수파로 양분되었고 보고서도 두 개가 제출됨

• 다수파 보고서

- 이들은 지금까지 구빈법의 운영에 있어서 노동능력이 있는 빈민과 노동능력이 없는 빈민의 분류를 인정함

- 빈민을 구제할 가치가 있는 빈민(deserving poor)과 구제할 가치가 없는 빈민(undeserving poor)으로 분류하고, 빈곤에 처하게 된 원인에 따라서 서비스와 처우방법을 정하도록 구빈행정의 자율성을 강조함

- 구빈법의 존속을 인정하되 문제점을 시정하고 종래의 자선사업형태를 치료적이고 예방적인 것으로 교정하고자 함

▶ 전문사회사업의 이론과 발전에 기여

• 소수파 보고서

- 구빈법의 전면적 폐지를 주장하면서, 그 대안으로 국가 주도의 사회보험, 의료서비스, 주택 및 직업안정책 등을 제시함

▶ 사회보장 이념의 태동에 기여

- 이러한 차이에도 불구하고 두 보고서는 억압적 구빈법 개념을 폐기해야 한다는 점에는 동의함

- 이 보고서에 따라 직접적으로 새로운 법률이 제정된 것은 아니지만 두 보고서는 1909년에 도입된 노령연금제에 모두 찬성했고, 1911년의 국민보험법에서 채택한 실업보험의 필요성에 대해서도 공감함

▶ 왕립위원회의 두 보고서는 이후 국가가 주도하는 사회입법이 근본적으로 진보할 길을 마련한 것으로 평가됨

2) 자유당의 집권 및 각종 사회복지 관련법의 제정

- 1906년 총선에서 자유당이 승리하여 집권하게 됨

- 자유당은 자유주의적 개혁의 일환으로 각종 개혁 입법을 단행함

- 이에는 고용주의 산재보상 책임을 규정한 ‘노동자보상법’(1907), 최초로 노인들에게 무갹출연금을 지급하도록 한 ‘노령연금법’(1908) 등이 포함됨

3. 영국 1911년 국민보험법(National Insurance Act)의 특성 및 내용

- 1906년 집권한 자유당은 이전의 구빈법과는 질적으로 다른 일련의 사회복지정책들을 도입하여 영국 복지국가의 기초를 닦았는데, 그 대표적인 것이 영국 최초의 사회보험인 1911년 국민보험법임

- 국민보험법은 1부, 의료보험과 2부 실업보험으로 구성됨

1) 국민보험법의 특성

- 당시 내무장관이던 처칠(Winston Churchill)은 독일과 마찬가지로 사회보험이 사회주의에 대한 방파제가 된다고 확신함

- 사회보험을 포함한 자유주의 개혁이 부자와 빈민 사이의 양극화를 막아주어 사회를 공고히하는 역할을 할 수 있다고 생각함

- 또한 사회보험은 피보험자가 갹출한 돈으로부터 급여 혜택을 받으므로, 즉 자신의 노력으로 급여 권리를 획득한 것이므로 자유주의적 관념에 잘 부합함

- 사회보험을 일종의 강제된 자조로 인식하여 노동자의 기여를 강조함

- 사회보험을 도덕의 문제가 아니라 회계의 문제로 보고 급여는 철저히 기여에 비례해야하고, 급여를 받게 된 원인과는 무관한 것으로 봄

▸ 구빈법에서 중시되었던 가치있는 빈민과 가치없는 빈민에 대한 개념이 더 이상은 중요하지 않게 됨

1) 의료보험

- 운영: 공제조합 중 정부가 공인된 조합의 운영을 담당하고 피보험자가 소속 조합을 선택할 수 있도록 함

- 대상: 연소득 250파운드 이하 16세에서 70세의 모든 육체노동자와 연소득 160파운드 이하의 비육체 노동자들을 대상으로 의무가입하도록 함

- 재정: 근로자의 기여금, 고용주의 기여금, 의회의 보조금으로 충당하는 3자 부담 방식

- 급여: 피보험자가 지역보험위원회에 등재된 의사명단에서 의사를 선택하여 무료 진료를 받는 방식(현물급여), 기타 상병수당, 장애수당, 출산수당(현금급여) 등

2) 실업보험

- 운영: 직업소개소법에 의해 신설된 각 지역의 직업소개소가 수당을 지급함

- 급여: 급여액은 5주간 불입한 보험료에 상당한 액수이며, 최장 15주간 지급됨

- 대상: 경기변동에 민감한 산업인 건축, 토목, 조선, 기계, 철강, 자동차, 재제업 등

- 재정: 고용주와 피고용자가 각각 25펜스씩을 부담하고 대장성이 고용주와 피용자 보험료의 합계액의 1/3을 보조하도록 함

▶ 사회보험의 특성: 사회보험과 공적부조의 차이점

- 피보험자의 재정상태와 상관없이 급여가 지급됨

- 사회보험에서는 보험급여를 받는데 있어서 불명예가 따르지 않음

- 피보험자의 경제적 독립에 대한 동기를 저해하지 않음